Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: опыт Южной Кореи
02.08.2010, Аналитика - АКИpress
Данная статья является очередной в серии, посвященной вопросам государственно-частного партнерства («ГЧП»). Предыдущая статья, подготовленная Г. Каликовой и А. Рахмидиновой и опубликованная Business АКИpress 26 июля 2010 года, описывала возможности использования ГЧП в Кыргызстане. Автором статьи, представляемой сейчас вашему вниманию, является Джангвук Ким, доктор экономики, Департамент частного инвестирования в инфраструктуру Института развития Кореи (Сеул, Южная Корея). Автор статьи делится опытом внедрения ГЧП в Южной Корее, информацией о проектах, реализуемых в стране в настоящее время, а также рассказывает о типичных сложностях, с которыми может столкнуться государство при реализации проектов ГЧП. В последующих публикациях читатели получат возможность ознакомиться с опытом России, Казахстана и Ирландии в области ГЧП, а также услышат мнение международных экспертов.
После десятилетий ускоренного экономического роста Южной Кореи, начиная с 1990-х годов, страна стала ощущать серьезную нехватку объектов инфраструктуры, таких как дороги, железнодорожные пути, морские порты и аэропорты. Правительство, понимая, что для строительства объектов инфраструктуры одних бюджетных средств будет недостаточно, пришло к мысли о необходимости привлечения частных инвестиций в качестве альтернативного источника финансирования проектов по развитию инфраструктуры. Правительство серьезно взялось за продвижение государственно-частного партнерства, приняв Закон «О привлечении частных капиталовложений в социальное развитие» в августе 1994 года.
Финансовый кризис, который разразился в Южной Корее в конце 1997 года, привел к резкому спаду активности в области государственно-частного партнерства. Тогда правительство приняло изменения в закон в декабре 1998 года, которые предусматривали, среди прочего, активизацию государственно-частного партнерства через различные меры государственной поддержки, включая предоставление гарантий бизнесу в получении минимального дохода. В январе 2005 года правительство снова приняло изменения в закон, согласно которым действие закона распространялось не только на объекты экономической инфраструктуры, такие как транспортные объекты (дороги, железнодорожные пути, морские порты, природоохранные сооружения), но также и на объекты социальной инфраструктуры (школы, военные городки, дома престарелых и культурные заведения). Был введен метод «строительство-передача-аренда» в дополнение к уже существовавшему методу «строительство-передача-эксплуатация», что позволило расширить круг участников, желающих финансировать проекты ГЧП и диверсифицировать их возможности. В октябре 2009 года метод «гарантии минимального дохода» был упразднен и заменен такой мерой государственной поддержки как компенсация базовой стоимости, т.е. правительство принимало на себя инвестиционный риск в пределах государственной доли затрат в случае, если проект осуществлялся как государственный.
За последнее десятилетие благодаря государственной политике системной поддержки и управления, направленного на активизацию программ ГЧП, рынок ГЧП в Южной Корее вырос и превратился в стабильный и высоко прибыльный финансовый рынок, укрепив свои позиции как новый способ привлечения капитала, позволяющий решить проблему недостаточности государственного бюджета. Интересы частного сектора учитываются в государственной политике по активизации финансирования через ГЧП в рамках общегосударственной программы по развитию ГЧП.
Участники ГЧП в Южной Корее
Основными участниками программ ГЧП в Южной Корее являются Министерство стратегии и финансов (МСФ) и заинтересованные отраслевые министерства. МСФ отвечает за реализацию Закона о ГЧП, Указа о его реализации и Основного Плана ГЧП. Также МСФ отвечает за подготовку проекта бюджета ГЧП. Важным моментом взаимодействия между МСФ и отраслевыми министерствами является финансовая дисциплина. Учитывая, что в ГЧП участвует как государственный, так и частный сектор, и что отраслевые министерства являются исходными пунктами связи, МСФ часто сталкивается с трудностями управления проектами ГЧП. По этой причине МСФ осуществляет жесткий контроль за государственными расходами на стадии реализации проекта. Министерства должны расходовать средства только в пределах, установленных в квартальном бюджетном плане. МСФ может отложить или блокировать часть расходов ГЧП, если посчитает это необходимым.
Цель и функции Центра управления государственно-частными инвестициями в развитие инфраструктуры (Центр) установлены в Указе о реализации ГЧП и включают следующее: содействие МСФ в составлении Основного Плана ГЧП; содействие соответствующим органам и министерствам в процессе отбора проектов для ГЧП, а именно в определении исполнимости и соотношения цены и качества потенциальных проектов ГЧП; составление запроса на подачу конкурсных предложений; определение победителей конкурса; оценка проектных предложений частных компаний; ведение переговоров с потенциальными концессионерами; привлечение иностранных инвестиций в проекты ГЧП в виде консалтинговой и другой деятельности, разработки и управления программами по наращиванию потенциала для специалистов государственного сектора. Помимо технической помощи, описанной выше, Центр проводит исследования в области программ ГЧП и дает рекомендации МСФ и заинтересованным министерствам.
Критерии отбора проектов для ГЧП и меры государственной поддержки
Согласно Закону о ГЧП, 48 видов объектов инфраструктуры в 15 отраслях экономики могут быть задействованы в проектах ГЧП. Четко определяя критерии отбора проектов для ГЧП в Законе о ГЧП, государство намерено привлечь частный капитал в те отрасли, которые особо нуждаются в дополнительных инвестициях для общественных нужд в государственном секторе. Тем не менее, высказываются мнения, что подобный четкий перечень может ограничивать круг новых объектов, которые могут быть созданы посредством такого гибкого и новаторского метода как ГЧП. Часто звучат рекомендации внести изменения в Закон, которые будут предусматривать общеприменительную практику или перечень тех объектов, которые не подпадают под действие Закона.
Разрешенные методы ГЧП в основном делятся на метод «строительство-передача-эксплуатация» и метод «строительство-передача-аренда» в зависимости от структуры проекта. Также используются методы «строительство-эксплуатация-передача» и «строительство-владение-эксплуатация». Проекты ГЧП подразделяются на категории «запрашиваемые» и «не запрашиваемые» в зависимости от того, кто инициирует проект. Уполномоченный орган, центральные или местные органы управления определяют потенциальные проекты ГЧП и запрашивают заявки на подачу предложений от частного сектора. В случае «не запрашиваемого» проекта, частный сектор определяет потенциальный проект для ГЧП и запрашивает дальнейшие указания у уполномоченного органа. Концессионер определяется по результатам конкурса, хотя первоначальный заявитель может получить дополнительные очки в процессе оценки заявок.
Правительство Южной Кореи инициирует различные программы по привлечению капитала для финансирования развития инфраструктуры. Если говорить более конкретно, то государство предоставляет: 1) субсидии для строительства, 2) компенсацию базовой стоимости, 3) гарантии кредита на развитие инфраструктуры, предоставляемого через Фонд гарантий кредита на развитие инфраструктуры, 4) налоговые льготы, 5) инструкции по выплате компенсации за досрочное прекращение.
Порядок реализации
Закон о ГЧП и Указ о его реализации регулируют общий процесс отбора проектов для ГЧП. Основной План, изложенный в Законе о ГЧП, подробно описывает порядок реализации в зависимости от вида проекта и определяет роли участвующих сторон, таких как уполномоченный орган, частная компания, МСФ, отраслевые министерства и Центр. Всестороннее и четкое определение стадий процесса отбора проектов для ГЧП в специальном законе и положениях является существенным фактором в обеспечении последовательного и эффективного осуществления проектов ГЧП и сокращении неопределенностей при их реализации.
Процедура отбора проектов для ГЧП имеет целью обеспечение или увеличение соотношения цены и качества (СЦК) проектов ГЧП. На стадии планирования оценка СЦК потенциального проекта проводится для сравнения СЦК проекта, реализуемого методом ГЧП, и СЦК проекта, реализуемого методов традиционных государственных закупок. На стадии отбора заявок обязательно проводится конкурс как для «запрашиваемых», так и для «не запрашиваемых» проектов, что ведет к еще большему повышению СЦК соответствующего проекта, поскольку позволяет привлечь тех заявителей, которые предлагают лучшее качество услуг с меньшими затратами по проекту.
Тенденции и текущее положение дел
На сентябрь 2009 года реализуются 203 проекта типа «строительство-передача-эксплуатация», которые находятся на следующих стадиях: 110 - на стадии завершения, 44 - на стадии строительства, 19 - на стадии подготовки, 24 - на стадии переговоров и 6 - на стадии подготовки к объявлению Запроса на подачу конкурсных предложений (ЗПП). Из указанных проектов, по 173 проектам определены концессионеры и подписаны концессионные договоры. Распределение 203 проектов по отраслям выглядит следующим образом: 61 - дороги, 11 - железнодорожные пути, 17 - порты, 64 - природоохранные сооружения, 5 - материально-техническое обеспечение, 45 - другое строительство, включая автотранспортные стоянки, проекты в сфере культуры и туризма. Из 203 проектов 86 национального и 117 регионального значения. На сентябрь 2009 года было объявлено 203 проекта по типу «строительство-передача-эксплуатация» на общую сумму инвестирования 66.1 триллиона корейских вон.
Предстоящие сложности
Поскольку значительная часть будущих государственных обязательств по ГЧП имеет долгосрочный характер, например, государственные выплаты в рамках проектов по типу «строительство-передача-аренда» и выплаты «гарантий минимального дохода» в рамках проектов по типу «строительство-передача-эксплуатация», важно изучить вопрос о том, сможет ли государство обеспечить финансовую состоятельность и стабильность ГЧП с финансовой точки зрения. Установление предельного уровня государственных расходов необходимо, особенно в тех случаях, когда государство руководит крупномасштабным проектом ГЧП, задействуя значительные заимствования у будущих поколений, и общая сумма проекта должна быть ограничена до определенного уровня, обеспечивающего финансовую состоятельность и устойчивость. Пятилетний Национальный Финансовый План (2007-2011), принятый Правительством Кореи, установил лимит на размер программ развития ГЧП. Годовая сумма государственных выплат по проектам ГЧП сокращена до менее 2% от общих государственных расходов. Текущий прогноз по проектам ГЧП позволяет предположить, что цифра поднимется до 1,9%. Это означает, что государство может удерживать будущие выплаты по ГЧП в пределах установленных лимитов. Что касается положения о двухпроцентном лимите, остаются вопросы об эффективности правоприменительной практики и мониторинге, включая такие вопросы как: 1) кто определяет лимит, 2) когда и как часто устанавливается лимит, 3) соблюдается ли требование о лимите, и 4) как отчитываться и получать согласие от Национальной Ассамблеи. Также необходимо разработать подробные инструкции по исполнению лимита.
Другой вопрос, требующий рассмотрения, касается постреализационного управления проектами ГЧП. В большинстве случаев, государственное участие наиболее активно на начальной стадии процесса, от запуска проектов ГЧП до окончания строительства, но сравнительно меньше внимания уделяется стадии эксплуатации. В настоящее время уполномоченные органы отвечают за управление и контроль за качеством услуг, предоставляемых отдельными проектами. По мере вступления проектов в стадию эксплуатации, вопрос об усилении постреализационного управления и мониторинга становится очень важным. Строгий контроль необходим, потому что значительная часть государственных выплат и гарантий связана со стадией эксплуатации в форме выплат по проектам по типу «строительство-передача-аренда» или в форме «гарантии минимального дохода». Поскольку общие вопросы и проблемы могут возникать в связи с проектами по эксплуатации, было бы эффективно и полезно разработать общие и отраслевые типовые инструкции по постреализационному управлению проектами ГЧП.
В заключение отметим, что 15-летний опыт в сфере ГЧП позволяет считать, что в Корее создана институциональная база и развитый рынок. Однако остается еще много спорных моментов и сложностей, которые стране предстоит решить для дальнейшего развития и выхода на более высокий уровень. Систему необходимо продолжать развивать в сторону максимизации прибыльности и соотношения цены и качества проектов ГЧП и минимизации недостатков и рисков.
Версия на английском языке
Korean Experience in Public-Private Partnerships in Infrastructure
Первая статья из серии
Государственно-частное партнерство: новые возможности для Кыргызстана
2010-08-02 12:13:32