17 апреля 2009
CA-NEWS : Группа Быстрого Реагирования: В Узбекистане разрабатывают Национальный план действий по борьбе с коррупцией
17 апреля 2009
Группа Быстрого Реагирования: В Узбекистане разрабатывают Национальный план действий по борьбе с коррупцией
17 апреля 2009, 12:33, CA-NEWS
CA-NEWS (UZ) - Аналитическая «Группа Быстрого Реагирования - Узбекистан» подготовила материал с экспертным мнением по подготовке Национального плана действий по борьбе с коррупцией.
В июле 2008 г. Узбекистан присоединился к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята 31 октября 2003 г.). В начале апреля сообщалось, что создана специальная рабочая группа при Генеральной Прокуратуры Республики Узбекистан, которая ведет работу по подготовке Национального плана действий по борьбе с коррупцией. Кроме разработки Национального плана, группой будет проводиться работа по внесению изменений и дополнений в действующее уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, а также по принятию ряда новых нормативно-правовых актов.
Официальная позиция в качестве панацеи от коррупции указывает на следующие меры: принятие ряда законов, указов президента и постановлений правительства, направленных на борьбу с коррупцией, где предусмотрены соответствующие меры наказания за совершение этого преступления; создание Счетной Палаты, создание специальных подразделений по борьбе с коррупцией при Генеральной прокуратуре, Службе национальной безопасности и Министерстве внутренних дел; уменьшение различными контролирующими органами количества проверок деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, фермеров; и продолжающаяся реализация Национальной программы по повышению правовой культуры населения.
Тотальная коррупция, охватившая все сферы жизни в Узбекистане, является одной из главных причин экономической отсталости страны, нищеты населения и чрезмерно сильного положения государственного чиновника в обществе. Это определяет комплексность проблемы коррупции. Следующие вызовы, по нашему представлению, должны быть учтены при разработке мер национального масштаба по борьбе с коррупцией.
Первое, необходимо на национальном уровне и из уст самых первых лиц государственной власти признание широкой распространенности коррупции в Узбекистане, именно широкой распространенности, а не отдельных фактов и случаев. Все уловки о том, что коррупция есть во всех странах, даже в развитых, демократических странах, являются всего лишь уловкой и используются для отвода общественного внимания от проблемы. Такой же уловкой является и ссылка на низкую правовую культуру населения, большинство которого предпочитает давать взятку чиновнику, вместо того, чтобы решать свои вопросы через установленные законом методы. Публичное и официальное признание широкой распространенности коррупции в Узбекистане будет служить сигналом для всей вертикали власти о том, что намерение бороться против коррупции является серьезным, а не очередным популистским призывом. На наш взгляд, это должно стать первым шагом в борьбе против коррупции.
Второе, важно, чтобы разрабатываемый национальный план рассматривал вопрос борьбы против коррупции комплексно, через сложившиеся политические, социально-экономические и культурные условия, порождающие коррупцию, а не через призму отдельных фактов коррупции и методов его предотвращения или наказания. Скажем, в этом году были освобождены из своей должности и привлечены к уголовной ответственности за коррупцию определенное число должностных лиц и государственных чиновников в Узбекистане. Но в системном плане это ничего не изменит, система продолжает нуждаться в таких же бюрократах и чиновниках, которые остаются работать под прежними условиями. Бесполезно бороться против коррупции (симптом проблемы), пока будут существовать те общественно-политические отношения и условия (проблема), которые ее порождают. С этой точки зрения, национальный план должен быть нацелен на долгосрочный период (5-10-15 лет), каждый из отрезков, которых должен быть четко обозначен конкретными методами оценки / мониторинга и ожидаемыми результатами.
Вообще, изучение новейшей истории Узбекистана показывает, что у руководства страны формировалось своеобразное отношение к роли международных механизмов и институтов. Очень часто Узбекистан, не задумываясь о том, какие это налагает международно-правовые обязательства, присоединяется к международным договорам в области прав человека. Так было в случае разового присоединения Узбекистаном к пяти основным конвенциям ООН по правам человека 1995 г. То же самое случилось, когда Узбекистан присоединился недавно к Конвенции против коррупции.
В упрощенном варианте, формула, придуманная властями для создания впечатления полного выполнения своих тех или иных международных обязательств и окончательного разрешения той или иной проблемы, выглядит так: 1) долгое упорство по пути к признанию проблемы; 2) частичное признание проблемы или ее признание с оговорками или своим собственным толкованием; 3) присоединение к соответствующему международному договору и взятие международных обязательств; 4) принятие национального плана действий не по решению проблемы, а по выполнению положений международного договора; 5) объявление проблемы разрешенной. Очень часто такие национальные планы рассчитаны на один год, иногда на 2-3 года. Создается впечатление, что каждый раз руководство страны предлагает: «а ну-ка, давайте, в этом году решим проблему с торговлей людьми, или давайте-ка, в этом году избавимся от проблемы коррупции раз и навсегда, а вот с проблемой детского труда разберемся в следующем году».
Такие национальные планы действий также используются для сознательной подмены понятий. Например, в 2003 г. в ответ на 22 конкретные рекомендации Специального Докладчика (СД) ООН по вопросу пыток правительство Узбекистана приняло национальный план действий по выполнению основных положений Конвенции ООН против пыток. Большинство предусмотренных в национальном плане мер были далеки от рекомендаций СД, но теперь правительство Узбекистана постоянно ссылается на этот план, утверждая, что все рекомендации СД полностью выполнены путем принятия и имплементации национального плана.
Третье, государственные органы и институты, призванные бороться против коррупции, сами сильно коррумпированы и нуждаются в защите от этого явления. Поэтому государственные органы не пользуются достаточной независимостью для эффективного решения этой проблемы. По закону о присоединении Узбекистана к Конвенции против коррупции, в качестве основных государственных органов, ответственных за организацию борьбу против коррупции, определены Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Служба национальной безопасности и Министерство юстиции. Мы считаем, что для эффективной борьбы против коррупции необходим отдельный орган, не входящий в состав исполнительной и судебной властей. Создание такого специального органа, представленного специалистами и экспертами как из государственных организаций и учреждений, так и из гражданского общества, включая представителей НПО, бизнеса и СМИ, при Олий Мажлисе (Парламент) мог бы стать одним из оптимальных вариантов. По идее, рабочая группа по подготовке национального плана действий по борьбе с коррупцией должна стать прототипом такого анти-коррупционного органа и уже на уровне планирования должна включать представителей всех основных заинтересованных сторон, а не только государственных органов.
Одним из самых серьезных препятствий тому, что государственные органы могут эффективно противостоять фактам коррупции (включая коррупции в рядах государственных чиновников), является социальная незащищенность государственного служащего. В Узбекистане не принять закон о государственной службе и гарантиях социальной защиты государственного служащего, который урегулировал бы вознаграждение труда государственного служащего в рамках, соответствующих рыночным условиям. Как могут суды или органы прокуратуры эффективно бороться против коррупции, если сегодня в Узбекистане официальный доход судьи или прокурора (зарплата + премия) составляет в среднем 150.000 - 180.000 сум (приблизительно 84 - 101 долларов США по теневому курсу).
Четвертое, в долгосрочном плане национальный план борьбы против коррупции будет эффективным лишь в том случае, если он будет ориентирован на уменьшении роли государства и увеличении места бизнеса и гражданского общества в борьбе против коррупции.
Государства должно быть мало. Общество способно регулировать социальные отношения самостоятельно. Государство должно уйти из всех социальных сфер. Бизнес структуры или неправительственные некоммерческие группы, которые берут под опеку определенный социальный сектор, должны пользоваться налоговыми льготами вплоть до полного освобождения от налогов, экспортными и таможенными преференциями.
Минимизировав роль государства до объективно присущих ему позиций (безопасность, оборона, международные межправительственные отношения и др.), общественное самоуправление во всем способно стать альтернативой авторитарному и жестко централизованному устройству. Государственная служба должна стать невыгодна и одновременно разведена с контрольными общественными функциями в тех пунктах, где рождается коррупционный интерес.
Создается впечатление, что государство рассматривает сбалансированное в планах интересов общество в качестве своего конкурента, который сводит на нет всякое основание для государственного вмешательства в общественные вопросы. Самоорганизованное общество на местном уровне, сумевшее обеспечить баланс социальных интересов, сможет гарантировать общественное согласие намного лучше, чем это может сделать государство.
Пятое, чтобы пакет, разрабатываемых мер по борьбе с коррупцией, был полным, необходимо разработать полное правовое и экономического обоснование такого понятия, как «потребительская корзина» для населения Узбекистана. Неформально, вопрос «потребительской корзины» нельзя трогать, на него наложен табу. Сегодня нигде в Узбекистане нельзя найти правового, экономического или научного определения и описания данного понятия, которые соответствовали бы современным стандартам.
Пока выше описанные факторы не будут учтены при разработке национального плана борьбы против коррупции, на наш взгляд, план в основном будет опираться на репрессивные методы, которые направлены на предотвращение симптомов проблемы. Эти действия совершенно не будут затрагивать те общественно-политические условия, которые порождают саму проблему.