5 октября 2010
CA-NEWS : Эксперт О.Кайыков о развитии рынка телекоммуникаций в Кыргызстане и значении независимых регуляторов
5 октября 2010
Эксперт О.Кайыков о развитии рынка телекоммуникаций в Кыргызстане и значении независимых регуляторов
4 октября 2010, 14:21 CA-NEWS
CA-NEWS (KG) - О факторах развития отрасли телекоммуникаций в Кыргызстане, о тенденциях в отрасли связи, а также об истории появления Национального агентства связи Кыргызстана (НАС КР) - первого независимого органа регулирования рынка связи на пространстве СНГ. Об этом рассказал в интервью агентству АКИpress директор Зонального отделения Международного союза электросвязи (МСЭ) для стран СНГ и первый глава НАС КР Орозобек Кайыков.
По его словам, прошлое десятилетие является десятилетием мобильной связи. Следующее будет десятилетием развития широкополосного доступа к сети (высокоскоростной доступ в Интернет).
- Давайте начнем с истории создания НАС КР - независимого регулятора и каковы были его задачи?
- Создание независимого государственного регулирующего органа в области связи было не просто желанием связистов Кыргызстана, а одним из обязательных условий получения кредитов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) на развитие телекоммуникационной отрасли в республике, взятых на реализацию Первого телекоммуникационного проекта. Они были получены на достаточно выгодных для республики условиях, но смею заметить не для связистов. Например, кредит Мирового банка под 0,75% годовых с отсрочкой на 15 лет был рекредитован правительством ОАО «Кыргызтелеком» под 7,5 % с отсрочкой на 5 лет. При подписании кредитного соглашения правительство Кыргызстана взяло на себя ряд обязательств: создать конкурентный рынок, разделить почту и электросвязь, разделить функции государства по управлению и регулированию в отрасли, то есть создать Независимый государственный орган регулирования в отрасли и разработать Закон «О связи». Содействие в разработке закона «Об электрической и почтовой связи» оказывали Европейский и Всемирный банки. До его разработки, я в должности первого замминистра связи КР ездил с делегацией в Германию, где мы знакомились с законодательством Германии и других Европейских стран, с условиями функционирования независимых регуляторов в Европе. Также при разработке закона «О связи» нами был приглашен юрист из США, имеющий опыт в разработке законодательства в области связи в США и прекрасно знающий принцип работы FCC (Федеральной комиссии по связи в США). Он входил в нашу многочисленную группу по разработке закона «О связи» в Кыргызстане. Проблема была в том, что в Америке все законы прямого действия, и все действия расписаны от начала до конца, тогда как у нас законы небольшие, к ним прилагается масса дополнительных документов в виде указов, постановлений правительства, положений, инструкций и т.д. Нам тоже пришлось значительно сократить объем документов и подвести под наши «стандарты», когда мы внесли первый вариант закона в комитет Жогорку Кенеша по транспорту и связи. Но в целом под держка закону была оказана с предложением сократить до «разумных пределов».
Для Жогорку Кенеша это было неприемлемо, что в законе предусмотрена чуть ли не инструкция того, кто и как должен заниматься своими обязанностями. В этом законе был предусмотрен статус Национального агентства связи, статьи о назначении руководства и членов НАС с целью создать максимальный противовес. Механизм назначения согласно ним был достаточно сложный, а механизм освобождения от должности намного сложнее, что давало определенную независимую позицию для членов НАС. Такой механизм прекрасно работает в США и Федеральная комиссия по связи в США до сих пор остается эталоном независимости в области независимого регулирования. Надо отметить, что эти статьи были поддержаны Комитетом по транспорту и связи (Председателем комитета на тот момент был Ишенбай Кадырбеков: прим. О.Кайыкова), думаю они нашли бы поддержку в целом у Жогорку Кенеша, но к сожалению, этот механизм назначения тогда не был поддержан администрацией президента и статьи были исключены из проекта закона.
- Как это повлияло на вашу работу?
- Национальное агентство связи КР было создано Указом президента от 7 октября 1997 года, я был назначен директором указом президента, два моих заместителя - его распоряжением. Этим как бы обозначалась важность этого органа. Все же в первые годы, нами было сделано очень много. Была проработана законодательная база и нормативно-правовые акты в области использования и управления радиочастотным спектром (РЧС). Был разработан национальный план нумераций в республике, и мы первые в странах СНГ перешли на международный принцип нумераций соединений. Была разработана Национальная таблица распределения радиочастот между радиослужбами страны, впервые мы начали заниматься международной защитой частотных присвоений КР и вносить их в Международный частотный регистр МСЭ, обеспечивая им международную защиту. РЧС тоже является национальным ресурсом, который стоит немало. Это часть работ, которые нам удалось сделать за короткий срок. Толчком к созданию НАС также послужило то, что Государственным комитетом по радиочастотам (ГКРЧ КР) несколькими лицензиями, можно сказать, был отдан весь частотный ресурс одной американской компании, в том числе частоты, выделенные ранее действующим радиоэлектронным средствам. Я сохранил на память эти лицензии. Я здесь не вижу никакого злого умысла, это просто некомпетентность тех людей, которые приняли такое решение. Кстати, после моего назначения была поставлена задачи, чтобы компания вернула все полученные лицензии, хотя они за все это заплатили. Я всегда вспоминаю с благодарностью господина Виктора Гавришева, представителя этой компании, после полуторамесячных переговоров он вернул все лицензии без каких-либо условий и компенсаций. Не могу даже представить, какие могли бы быть затраты, если бы они начали судиться с кыргызской стороной, так как они получили эти лицензии на законном основании.
Проще говоря, поначалу было нормально, в нашу деятельность первый год или два никакого вмешательства не было. Мы реально вели самостоятельную и независимую политику в отрасли связи. Это сразу дало толчок для развития отрасли и рынка. Но потом, как обычно бывает, приходят «умные парни», которые говорят, что «ребята, оказывается это должно быть не так, а вот так». Появились «умные ребята», которые поняли, что в этой отрасли есть деньги. С тех пор и началось, вся независимость, в общем-то, пошла ко дну. Та политика, которую я проводил в агентстве, им не нравилась. Я им тогда сказал: «Ребята, или я буду работать как положено и служить отрасли, или я отказываюсь. Готов уступить место без каких-либо сожалений, и я так и сделал». Меня освободили в связи с переходом на другую работу, как всегда это делается. Я уехал в США, когда вернулся, работал в ОАО «Кыргызтелеком». С 2008 года назначен Руководителем Зонального отделения МСЭ ( Специализированное агентство ООН в области телекоммуникаций) для стран СНГ по конкурсу и сейчас у меня очень интересная работа. Я совершенно не жалею, что работал первым директором НАС КР, стоял у истоков становления Независимого регулятора не только в Кыргызстане, но и на постсоветском пространстве, потому что НАС КР был первым таким органом на пространстве СНГ. Независимость кончается там, где начинается смешивание государственных и собственных интересов определенных людей. Это главная причина отхода от независимости.
- Хорошо, как отразился на развитии рынка ИКТ период реальной независимости НАС?
- Если проанализировать выданные частоты и лицензии, то можно увидеть тенденцию. Я проработал всего два с лишним года, за это время было выдано немало лицензий и частотных присвоений, появилось несколько теле- и радиокомпаний. Мы сумели за короткий период создать конкурентную среду, и это я считаю главным успехом работы агентства. Я далек от мысли, что все было прекрасно, но мы были в начале пути, многое для нас было новым: вопросы лицензирования, сертификации, менеджмент РЧС, работа с международными организациями и многое другое. И если проследить в последующие годы, сколько раз ГКРЧ собиралось и кому они выдавали частоты, посмотреть кто стоит за компаниями, получившими частоты. Но я не берусь судить, ведь говорят «не судите и не судимы будете».
Самый лучший независимый регулятор в области связи реализован в США, это надо признать, как бы негативно или положительно мы не относились к американцам. FCC (Федеральная комиссия связи) истинно независимый регулятор, которые не зависит ни от одного оператора, чиновника или ведомства. Это эталон независимого регулирующего органа, в этом я убедился, изучая его опыт. После ухода из НАС, я некоторое время находился в США на стажировке по их приглашению. Они не зависят ни от политической ситуации, ни от одной партии и даже от президента. Может быть не совсем приемлемый пример, но независимого регулятора можно сравнить с арбитром на футбольном поле. От его объективности и судейства зависит качество игры. А правила игры разработаны международной федерацией футбола
- Как вы оцениваете инвестиционную привлекательность рынка телекоммуникаций в Кыргызстане?
- На самом деле рынок информационно-коммуникационных технологий всегда был привлекателен в любой стране, связь нужна всем. Но реальных инвесторов пугает нестабильная политическая ситуация, законодательная база, которая делается под кого-то. Инвестор должен иметь уверенность, что вложенные им деньги не исчезнут, если поменяется власть, политический курс и так далее. Немаловажный фактор - равное отношение ко всем игрокам рынка. Лоббирование интересов тех или иных игроков, как бы оно скрыто не проводилось, станет известно. Так что реальный инвестор, не аффилированный с кем-либо из властей, в такую страну не войдет.
- Госагентство несколько раз преобразовывали после вашего ухода, как вы воспринимали все эти изменения как один из основателей агентства?
- Ну это громко сказано, что я основатель. Как я уже говорил, создание независимого регулятора на рынке связи было одним из предложений Всемирного и Европейского банков, когда мы впервые получали кредиты. Одно время НАС хотели даже сделать департаментом при Министерстве транспорта и коммуникаций, но им возразили и напомнили о взятых на себя обязательствах. Сейчас Национальное агентство связи преобразовано в Государственное. В принципе этот статус тоже является довольно высоким, хотя он и при Правительстве. А изменить его статуса на подведомственное или подотчетное какому-нибудь министерству, тогда лучше вообще его ликвидировать. На самом деле орган, регулирующий отношения на рынке связи должен быть реально независим от органа, разрабатывающего политику и стратегию отрасли связи. То есть невозможно разрабатывать правила, вести контроль за их соблюдением, потом еще и самому себе давать оценку. Как говорится «и жнец, и швец и на дуде игрец». Так не бывает. Информатизация общества, разработка стратегии, «электронное правительство» и «информационное общество» - это функции государственного органа. Функции регулирующего органа - создание равного доступа к инфраструктуре, если кто-то работает на вторичном рынке телекоммуникаций или создание для всех одинаковых условий работы. То есть обеспечить таким образом на рынке честную конкуренцию, следить за соблюдением правил игры, разработанных как им самим, так и государственным органом управления.
- Существование независимых регуляторов на определенном рынке, я так понимаю рекомендации Международных доноров. А как насчет рекомендаций МСЭ?
- Независимые регуляторы, ну я не смогу сказать, что это рекомендация. Регулирование - это необходимость на конкурентном рынке, кто-то должен быть как рефери. Вы можете представить игру в футбол без судей, когда на поле бегают 22 игрока и гоняются за одним мячом? Это я так, образно. На сегодняшний день во многих странах созданы органы независимого регулирования в области связи. МСЭ поддерживает такой подход. Мы ежегодно в рамках МСЭ проводим форумы GSR (Глобальный форум регуляторов). В США и во многих европейских странах орган занимающейся государственным управлением, стратегией и разработкой политики - это отдельный орган, а те кто занимается регулированием - это отдельные органы. В настоящее время во многих странах мира, а также СНГ существуют независимые регулирующие органы в области связи. Они только начинают набирать обороты.
- Возможно ли в Кыргызстане обеспечить независимость регулирующего органа в области связи, учитывая нашу специфику?
- Чтобы обеспечить реальную независимость регулирующего органа, нужна политическая воля руководства страны и надо вернуться к первоначальному варианту закона «О связи», там это все было предусмотрено и там был прекрасный механизм обеспечения независимости органа. Видите, закон был разработан в 95-97 гг. прошлого века, был принят в первый раз 1998 году, а исключенные статьи актуальны спустя столько лет. Сам по себе орган независимым не может быть, потому что там работают люди. Вот эти люди в своих решениях должны быть независимыми. Им должно быть предоставлено нормальное финансовое обеспечение и политическая независимость. Руководство и сотрудники должны служить не каким-то людям, а должны служить стране, должны соблюдаться прежде всего интересы страны и быть подотчетны отрасли. Назначаться они должны не по кумовству или чьей-то протекции, а механизм назначения, как я уже приводил в пример FCC, должен быть сложным и прозрачным , но освобождение с должностей должно быть еще более сложным и прозрачным. То есть человек должен иметь защитную оболочку, в хорошем смысле этого слова, чтобы не оглядываться на кого-то. Для всего этого нужна законодательная база. Тогда будет обеспечена прозрачная честная конкуренция на рынке связи, повысится его привлекательность, и все современные технологии будут внедряться своевременно.
Один только пример, прошлое десятилетие мы называем десятилетием мобильной связи. Увеличение плотности мобильной связи на 10% способствовало увеличению ВВП на 0,7%. Следующее десятилетие будет десятилетием развития широкополосной сети. Увеличение ее плотности на 10% будет способствовать к увеличению ВВП на 1,3 %. Без развития ШПД достичь Целей развития тысячелетия будет проблематично.
P.S. примечание О.Кайыкова: данное интервью я дал не как работник МСЭ, и мнение высказанное в нем отражает только мое личное видение проблем. В вопросах, поднятых в интервью, я только обозначил мое место работы. Я дал интервью как связист, проработавший много лет в отрасли связи в Кыргызской Республике и как первый директор Национального агентства связи КР, первого Независимого регулирующего органа в отрасли связи в странах СНГ. Оно не связано с моей работой в настоящее время.