8 октября 2014
Трансафганский газопровод как часть системы мер, направленных на обеспечение геополитической стабильности
8 октября 2014
Тезисы выступления исполнительного директора АНО «ЦПТ «ПолитКонтакт» Андрея Медведева в ходе международной Конференции Herat Security Dialogue III (27- 28 September 2014, Herat, Afganistan). Более подробная статья будет размещена на сайте
1.. Развивая Афганистан, мы работаем на весь мир
Афганистан является государством, где сконцентрировались геополитические, экономические, идеологические, социальные и религиозные противоречия, свойственные современному миру и порождающие угрозы международной безопасности, в том числе и для России. К сожалению, Афганистан для современной системы международной безопасности продолжает оставаться источником угроз и вызовов, как регионального, так и мирового масштаба. Среди традиционных вызовов - террористические проявления, наркопроизводство и связанные с ним транснациональные преступные синдикаты, которые срослись с властями в ряде государств региона, стремятся расширить свое присутствие во власти и подчинить целые регионы своему влиянию.
Сегодня в системе международных отношений, идея расширения регионального сотрудничества имеет шансы превратиться в главный ключ к решению проблем развития и устойчивой безопасности в современном мире. Совместные действия в решении проблем Афганистана могут укрепить региональное сотрудничество с участием Китая, Индии, Ирана, Пакистана и России, но и имеющими общую с Афганистаном границу Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, а также Казахстана и Кыргызстана, которые традиционно и в течение многих десятилетий поддерживали разнообразные связи с афганским государством. Однако идея регионального сотрудничества может быть реализованной только в том случае, если все соседи Афганистана будут воздерживаться от геополитического соперничества в регионе.
Любые шаги, предпринимаемые в направлении мира и стабильности в Афганистане, идут на пользу не только правительства и народа Афганистана, но всему региону в целом, и будут способствовать стабильности во всем мире. Это касается, в том числе, и проблемы наркопроизводства - ее решение лежит в организации социально-экономического подъема через восстановление инфраструктуры Афганистана.
Одним из наиболее значимых объектов инфраструктуры, как самого Афганистана, так и всего региона, может стать проект Транскафганского газопровода (ТАПИ), строительство которого способствовало бы социально-экономическому подъему в Афганистане. Мы поддерживаем ту точку зрения, что необходимо ускорение строительства трубопроводных транзитных проектов. Россия проявляет заинтересованность в участии в проекте строительства газопровода ТАПИ, она также поддерживает реализацию проекта строительства трубопровода Иран-Пакистан-Индия, поскольку это не только укрепит региональную стабильность, но и позволит поднять экономику провинции Белуджистан.
Строительство ТАПИ является убедительным подтверждением тезиса о том, что экономическое развитие Афганистана способствует укреплению мировой стабильности. Однако для того, чтобы этот тезис получил практическое воплощение, необходимо добиться, чтобы выгоду от участия в ТАПИ получили все заинтересованные стороны, а сам проект способствовал бы укреплению сотрудничества, а не усилению геополитического соперничества. К сожалению, перспектива усиления геополитического соперничества сохраняется, и этому отчасти способствует позиция транснациональных корпораций, продвигающих проект ТАПИ.
2.. ТАПИ и ТКГП как часть системы газо-экспортных проектов Туркменистана
Строительство ТАПИ будет способствовать усилению интеграции Афганистана в мировую экономическую систему и усилению взаимной зависимости между Афганистаном и Туркменистаном, для которого нефтегазовый экспорт является основной национальной экономики.
С момента независимости становление экономики Туркменистана было и остается связанным с расширением экспорта углеводородного сырья (прежде всего природного газа). При этом газопровод Туркменистан - Афганистан - Пакистан - Индия представляет особую геоэкономическую важность для Туркменистана в его системе перспективных экспортных маршрутов. Судьба данного газопровода, наряду с ситуацией вокруг еще одного проекта - Транскаспийского газопровода, весьма сложна.
Дело в том, что когда мы говорим о газовом сотрудничестве Туркменистана с Ираном, Китаем или Россией, мы понимаем, что в данных случаях правительству Туркменистана приходится иметь дело с одним контрагентом, как правило, его государственной национальной нефтегазовой корпорацией. В случаях же с ТАПИ и ТКГП - речь идет о создании Консорциумов с участием транснациональных нефтегазовых компаний (ТНК), которые имеют свои собственные интересы, зачастую выходящие за рамки или не совпадающие с национальными интересами государств, в которых они работают.
Следует отметить, что Транскаспийский газопровод (ТКГП), которому внешние игроки сейчас вновь пытаются придать приоритетную важность, на стадии определения Ашхабадом экспортного маршрута в Европу рассматривался лишь как один из вариантов европейского направления. Только к концу 1990-х, во многом по политическим мотивам, ТКГП был навязан Туркменистану в качестве прерогативного направления европейского экспорта.
Для понимания ситуации необходимо сделать небольшое отступление и сказать, что еще в апреле 1997 года администрация США закончила разработку стратегии глобального преобразования и освоения природных ресурсов прикаспийского бассейна, получившую название «Стратегия Шелкового пути для Центральной Азии». В ее основу положена перестройка энергетического сектора региональных государств и борьба «за свободу экспорта углеводородов». Поддерживая политические инициативы, выдвигаемые лидерами бывших советских среднеазиатских и закавказских республик, направленные на выход из под влияния России, с этого момента США рекомендовали им снижать уровень российского присутствия в глобальных энергетических проектах, одновременно привлекая все большее количество американских корпораций к их реализации.
Руководствуясь принятой Стратегией, высокопоставленные американские чиновники активно стали доводить заложенные в ней идеи до государственных руководителей в регионе. Например, в декабре 1997 года министр энергетики США Федерико Пенья направил на имя Президента Туркменистана С. Ниязова письмо. Документ содержал позицию американского руководства по проблемам создания трубопроводной инфраструктуры для транспортировки туркменских углеводородных ресурсов на внешний рынок.
Касаясь перспективы сооружения газопровода Туркменистан - Афганистан - Пакистан, Ф. Пенья уведомил президента С. Ниязова, что реальные финансовые вложения в строительство будут возможны только в случае достижения политической стабильности в Афганистане.
Более приемлемым в то время, а значит и первоочередным в финансовом плане, с точки зрения США, являлся проект европейского газопровода. Его трасса была должна пройти по дну Каспийского моря, минуя территорию России и Ирана, через Азербайджан и Грузию в Турцию, а далее в Европу.
Реализация идеи строительства Транскаспийского газопровода (ТКГП) с самого начала своего практического воплощения (т.е. с середины 1990 гг.) была обусловлена желанием европейских покупателей природного газа снизить свою зависимость от его поставок из России и через Россию. С появлением же российского проекта «Голубой поток» ТКГП стал также инструментом в конкуренции за турецкий рынок и транзитный потенциал Турции. Геополитическая значимость ТКГП существенно превосходила его экономическую целесообразность: экономика данного проекта изначально была на втором месте.
По замыслу инициаторов, строительство ТКГП (первоначально планировалось запустить газопровод уже в 2002) должно было существенно изменить геополитическую ситуацию в регионе, в том числе:
a.. серьезно усилить позиции США и Турции, которая, несмотря на имеющиеся разногласия до сих пор остается стратегическим американским союзником (в начале 2000-х никаких значимых противоречий между Вашингтоном и Анкарой вообще не существовало);
b.. снизить влияние России, которая, в соответствии с планами американской администрации должна утратить роль внешнеполитического ориентира для среднеазиатских республик;
c.. устранить разногласия между Туркменистаном и Азербайджаном в вопросах принадлежности спорных каспийских месторождений;
d.. дать возможность Грузии получать транзитные дивиденды и усилить ее влияние в Закавказье.
(Более подробная информация в отношении Транскаспийского газопровода изложена нами в статье-исследовании «Транскаспийский газопровод - история несбывшихся надежд» (
Кстати, новая реанимация ТКГП в 2011 году (реализация проекта почти на десять лет была приостановлена) так же совпала с выходом на реализацию второго российского проекта - теперь - уже «Южного потока». Таким образом, с самого начала проекта ТКГП был обусловлен геополитическими интересами США - при помощи данного проекта США рассчитывают продемонстрировать стремление бывших советских республик (прежде всего, Туркменистана и Азербайджана), опираясь на американскую политическую поддержку и экономическое взаимодействие с европейскими странами, окончательно выйти из-под влияния России.
В данном случае (как и в большинстве других масштабных газотранспортных проектов, в том числе в ТАПИ) интересы Туркменистана для организаторов, инвесторов и политических покровителей имеют второстепенное значение. Поэтому проблема состоит не в том, чтобы противопоставить ТАПИ Транскаспийскому газопроводу, заставив правительство Туркменистана выбирать между данными проектами, а в создании экономических и геополитических условий для того, чтобы реализация проекта ТАПИ определялась исключительно национальными интересами Туркменистана, Афганистана и других государств, участвующих в этом проекте.
По-видимому, для администрации США, как для глобального игрока, ТАПИ представляет меньшую важность, чем ТКГК, что, как представляется, объясняет то, что на протяжении 2000-х реализация данного проекта был практически остановлена.
Очередное «возрождение» проекта ТАПИ вновь обозначилось в конце 2010 года, с подписанием Ашхабадского межгосударственного соглашения государств-участников о начале его практической реализации. В мае 2012 года туркменское правительство даже заключило соглашение о купле-продаже природного газа с индийской «GAIL ltd». И в течение 2012 года Туркменистан несколько раз презентовал проект ТАПИ для потенциальных инвесторов и убеждал их в том, что поставки газа из республики на полуостров Индостан будут гарантированы и надежны именно усилиями туркменской стороны. Но никто не делал презентаций афганского участка маршрута ТАПИ - его безопасности, надежности и контролируемости.
К тому же, и, по всей видимости, это главное - как и в предыдущий раз, начало «возрождения» ТАПИ было связано не столько с реальной заинтересованностью Туркменистана в его реализации, а с тем, что в регионе активизировался иной газотранспортный проект - Иран - Пакистан, строительство иранского отрезка которого было фактически завершено в 2013 году. Но в последствии, под нажимом США и благодаря финансовой помощи Саудовской Аравии, правительство Пакистана временно «охладело» к получению трубопроводного иранского газа. Таким образом, для США необходимость в ТАПИ, как геоэкономической альтернативы газопроводу Иран-Пакистан вновь отпала, что в конечном итоге и обусловило то, что очередной «всплеск» по поводу реализации Трансафганского газопровода, так ничем и не закончился. Таким образом, как в случае и с ТКГП мы констатируем, что газовые ресурсы Туркменистана используются геополитическими игроками для решения собственных задач, что в стратегической перспективе, по всей видимости, несёт ущерб туркменским интересам.
3. Заключение
По нашей оценке, ТАПИ и ТКГП следует рассматривать не столько как газотранспортные экономически обоснованные проекты, сколько как геополитические проекты, которые используются крупными внерегиональными игроками, включая ТНК, в качестве своеобразного прикрытия для достижения иной, противоречащей собственному представлению о национальных интересах правительства Туркменистана и стран-партнеров в данных проектах, цели. Эта главная цель - получение прямого и эксклюзивного доступа к богатым нефтегазовым месторождениям Туркменистана на суше.
Одним из подтверждений нашей позиции по данному вопросу является озвученный Ричардом Лугаром в декабре 2012 года в комитете по иностранным делам Сената США Доклад «Энергия и безопасность от Каспия до Брюсселя» (доклад подготовили сенаторы-республиканцы Нил Браун и Марик Стринг). В нем, в частности, касательно Туркменистана, говорится: «Суть состоит в том, что крупнейшие международные нефтегазовые компании должны иметь возможность зарезервировать за собой запасы газа, и у них должна быть возможность получить эти запасы в какую-то форму собственности, чтобы оправдать инвестиции на миллиарды долларов - это поднимает стоимость компаний. Когда Ашхабад говорит, что вы нужны нам только для контрактов на предоставление услуг, это фактически означает, что мы вам заплатим только за то, что мы от вас потребуем сделать, и за те технологии, которые мы попросим вас использовать, но это совсем не привлекательно. Если Ашхабад не готов внести изменения в эту часть общей картины, то очень трудно представить, что у него появятся какие-либо крупные экспортные рынки за пределами Туркменистана», сообщил Н.Браун на обсуждении доклада, состоявшемся в Атлантическом совете в Вашингтоне. «Крупнейшие энергодобывающие компании обычно избегают контрактов на предоставление услуг, за исключением тех случаев, когда они ожидают заключение соглашения о разделе продукции в дальнейшем. В то же время Туркменистан демонстрирует глубокую подозрительность в отношении крупнейших международных нефтегазовых компаний и упорно отказывается от заключения соглашений о разделе продукции или иных лицензионных договоров, которые позволили бы крупнейшим международным нефтегазовым компаниям получить права собственности на газ. Вместо этого правительство Туркменистана предлагает крупнейшим международным нефтегазовым компаниям «забирать газ на нашей границе», если они хотят участвовать в добыче газа, но пока оптимизма в отношении будущих прав на газ у крупнейших международных нефтегазовых компаний явно недостаточно и ни одна из них по контрактам на предоставл ение услуг не работает. Такой инвестиционный климат будет помехой в первую очередь для строительства будущих газопроводов из Туркменистана», -указывается в документе.
Фактически впервые публичности был предан некий ультиматум правительству Туркменистана, напрямую затрагивающий главные основы внутренней политики в отношении собственности на газ, которая с момента независимости оставалась неизменной и всегда держалась на трех основных принципах:
- уже разведанные сухопутные месторождения газа Туркменистан способен разрабатывать самостоятельно, привлекая лишь технологии иностранных компаний в режиме сервисных договоров. Ни о какой собственности иностранных компаний на часть туркменского газа, находящегося в месторождениях на суше - речь не идет, и идти не может;
-все газопроводы, включая участки международных, пролегающие по территории Туркменистана - являются государственной собственностью, они не могут в принципе находиться в собственности иностранных компаний. В этой связи газ продается не на месторождении, а на границе Туркменистана;
- широкое применение СРП и СП может быть применено при освоении с участием иностранного инвестора месторождений углеводородов, находящихся в «туркменском» секторе Каспийского моря, требующих иного уровня иностранных инвестиций и применение технологий, которыми Туркменистан в ближайшее время объективно обладать не в состоянии.
Таким образом интересы транснациональных компаний далеки от национальных интересов Туркменистана и его видения развития собственного нефтегазового комплекса.
Тем не менее, актуальность Трансафганского газопровода остается высокой и для Туркменистана, и Афганистана, и Пакистана, и Индии. Строительство транзитного трубопровода даст сильнейший стимул для интеграции региона, в том числе внесет свой вклад и в вытеснение наркопроизводства из хозяйственной жизни Афганистана.
Повторюсь, что Россия проявляет заинтересованность в участии в проекте строительства газопровода ТАПИ, а также она поддерживает реализацию проекта строительства трубопровода Иран-Пакистан-Индия. Но на наш взгляд для реализации подобного рода масштабных геоэкономических проектов необходимо задействовать потенциал такого механизма как Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС), в сферу компетенции которого входит рассмотрение международных экономических и социальных проблем, а сам Совет учрежден в качестве центрального форума для обсуждения таких проблем и разработки политических рекомендаций. Это позволило бы нивелировать узкокорыстные и эгоистические интересы крупных транснациональных корпораций и привести их к общему знаменателю с национальными интересами стран региона.
Строительство транзитного трубопровода необходимо увязать с реализацией других инфраструктурных проектов, направленных на создание условий для развития афганской экономики. Задачи, связанные с обеспечением глобальной стабильности, безусловно, не противоречат стремлению крупнейших корпораций извлекать прибыль из эксплуатации мировых ресурсов. Однако соединить данные направления активности удастся только в том случае, если цели социально-экономического развития региона будут рассматриваться как приоритетные. А это в свою очередь предполагает полное исключение какой-либо геополитической игры вокруг ТАПИ, который администрация США воспринимает (по аналогии с ТКГК) прежде всего, как инструмент собственного влияния.