Роль государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры в Кыргызстане
2010-08-16 14:31:28, АКИpress
В данной статье автор с помощью цифр обосновывает почему Кыргызстану необходимо развивать государственно-частное партнерство (ГЧП), и что нужно для этого сделать. Автор статьи - Владимир Бохун, в течение 2008 и 2009 годов консультировал Министерство экономического развития и торговли Кыргызской Республики по вопросам ГЧП в рамках проекта Азиатского банка развития по улучшению инвестиционной среды в Кыргызстане. Статья является частью серии статей о ГЧП, опубликованных ранее в Business AkiPress.
I. Потребность в инвестициях в инфраструктуру и их финансирование
1. Качественная инфраструктура важна для обеспечения экономического развития и сокращения бедности в странах с переходной экономикой, таких как Кыргызстан. Экономический рост сдерживается недостаточным объемом и качеством инфраструктурных услуг, что выражается в нехватке электроэнергии, дорожных пробках, высоких транспортных издержках и других инфраструктурных проблемах. Эти проблемы затрудняют участие страны в международных производственных сетях и системах снабжения, действующих в Азии. Таблица, приведенная ниже, указывает объемы прошлых инвестиций в инфраструктуру некоторых стран региона. Существует тесная связь между расходами на инфраструктуру и экономическим ростом, что видно на примере Китая, который опережает все остальные страны по объемам инвестиций и темпам развития.
Инвестиции в инфраструктуру некоторых стран a)
(в процентах от ВВП)
Менее 4% 4-7% Более 7%
Камбоджа Индия Китай
Индонезия b) Индонезия c) Таиланд
Кыргызская Республика Лаос Вьетнам
Пакистан Монголия
Филиппины
a) Примеры за разные периоды.
b) После Азиатского финансового кризиса 1997-1998 гг.
c) До Азиатского финансового кризиса 1997-1998 гг.
2. Как правило, страны переходного периода должны расходовать на развитие инфраструктуры не менее 6% от их ВВП. График, приведенный ниже, показывает, что Кыргызстан достиг этого уровня только в 2006 году, и то благодаря росту инвестиций в телекоммуникационную отрасль. Учитывая важность энергетической отрасли для экономики страны, доля инвестиций в ее развитие, составляющая менее 1% от ВВП, оценивается как крайне низкая.
Инвестиции в инфраструктуру в Кыргызстане
Источник: Национальный Статистический Комитет Кыргызской Республики.
3. ВВП Кыргызстана в 2008 году составлял примерно 5 млрд долларов США. Если применить правило о 6-ти процентном соотношении, то годовые инвестиции в инфраструктуру должны быть увеличены на 300 миллионов долларов США или почти в два раза. Эти потребности ни в коей мере не могут быть удовлетворены за счет бюджетных средств или официальной помощи в целях развития. Необходимо привлекать дополнительные источники финансирования, в частности иностранный и отечественный частный капитал. Государственно-частное партнерство (ГЧП) оказалось эффективным средством достижения этой цели. Однако Кыргызстан - не единственная страна, желающая привлечь частный сектор в развитие инфраструктуры. Учитывая интенсивную глобальную конкуренцию за капитал, необходимо создать такую основу ГЧП, которая будет привлекать частные инвестиции, основываясь на принципах законности, справедливости, прозрачности, предсказуемости, и честной конкуренции.
II.Концепция ГЧП
4. ГЧП используется во всем мире как механизм доставки услуг потребителю. При ГЧП вместо государственного сектора, приобретающего государственные активы и предоставляющего государственные услуги, частный сектор создает самостоятельное предприятие, которое приобретает активы, а затем оказывает услуги государственному предприятию или конечным потребителям за плату, зависящую от качества исполнения. ГЧП позволяет государству направлять бюджетные средства на удовлетворение актуальных социальных нужд, а расходы на развитие инфраструктуры распределить во времени и таким образом сделать их более достижимыми. ГЧП позволяет каждому партнеру сосредоточиться на той деятельности, которая ему лучше всего удается. Успешное повсеместное применение ГЧП позволило выявить следующие его основные достоинства: (i) привлечение частных капитальных инвестиций в отрасли инфраструктуры (и тем самым высвобождение государственных средств и их направление на другие нужды); (ii) повышение оперативности и качества инфраструктурных услуг; (iii) повышение эффективности использования имеющихся ресурсов и объектов инфраструктуры; и (iv) реформирование отраслей инфраструктуры через перераспределение ролей, рисков и стимулов.
5. Существует много определений и моделей ГЧП. Вкратце, ГЧП - это среднесрочные и долгосрочные договоренности между государственным сектором и частной компанией о предоставлении объекта инфраструктуры и/или услуг с четким распределением рисков между двумя сторонами. В таблице, приведенной ниже, указаны основные модели ГЧП, в которых участие частного сектора возрастает по мере продвижения сверху вниз. В зависимости от модели, инфраструктурные услуги оказываются с предоставлением или без предоставления объекта инфраструктуры. В этом контексте важное значение имеет оказание услуг, так как в этом состоит отличие ГЧП от традиционного метода государственных закупок, при котором частные компании участвуют в проектировании и строительстве, но не финансируют такие проекты, а также не эксплуатируют и не содержат их после сдачи в эксплуатацию. Закупку услуг в рамках ГЧП также следует отличать от приватизации имеющихся государственных объектов инфраструктуры. Приватизация заключается в разовой продаже государственной собственности частному сектору на неограниченный срок. В отличие от приватизации, при ГЧП государство остается собственником активов, созданных посредством ГЧП, а контракт заключается на определенный срок.
Классификация ГЧП
Модель Собственность Инвестиции Э&С Коммер-ческий риск Срок
(лет) Типичный
пример
Договор оказания услуг Государственная Государ-ственные Государ-ственные / частные Государ-ственный 1-3 Снятие показаний счетчика и выставление счетов, или привлечение сторонних организаций к обслуживанию дорог
Договор управления Государственная Государ-ственные Частные Государ-ственный 2-5 Управление государственными объектами
Договор аренды Государственная Государ-ственные / частные Частные Государ-ственный /частный 10-15 Имеющиеся туристические объекты
Концессия Государственная / частная Частные Частные Частный 25-30 Концессия на водоснабжение
Контракт СЭП Государственная / частная Частные Частные Частный 20-30 Независимые энергокомпании
СЭП = строительство-эксплуатация-передача; Э&С = эксплуатация и содержание.
Источник: Руководство по ГЧП, Азиатский Банк Развития, Манила, 2008.
III.Основа ГЧП
6. Основа ГЧП должна иметь две основные цели: (i) создание благоприятных условий для участия частного сектора в развитии инфраструктуры (т.e., принятие всех мер, необходимых для привлечения частных инвесторов); и (ii) обеспечение последовательного подхода к подготовке и реализации проектов ГЧП во всех отраслях инфраструктуры. В таблице, приведенной ниже, показано как основные условия для привлечения инвесторов обеспечиваются различными компонентами основы ГЧП.
Компоненты основы ГЧП
Условия Компонент
Политическая стабильность Политика развития ГЧП и основные положения о ее реализации
Правовая стабильность Закон о ГЧП
Эффективная институциональная основа Система институтов ГЧП
Справедливое распределение рисков Основные положения об управлении рисками
Адекватное регулирование Первоначально регулирование посредством контракта, затем независимыми регуляторными органами
Полное покрытие затрат Установление тарифов и механизмов их регулирования, с прямыми государственными дотациями (если необходимо)
Структура привлекательных проектов ГЧП Подготовка и реализация пилотных проектов для запуска процесса
7. Для реализации частных инвестиций в инфраструктуру, необходимо проводить всестороннюю и последовательную политику и создать четкую и предсказуемую правовую основу, регулирующую деятельность инвесторов по финансированию, реализации и эксплуатации проектов ГЧП. Как показывает международная практика, успех или провал таких проектов зависит от нескольких факторов. Провал наиболее вероятен в тех случаях, когда отсутствует ясное и четкое определение ответственности государства за развитие ГЧП, процедуры отбора частных партнеров или содержания договора ГЧП, или когда незапрашиваемые проектные предложения от частных инвесторов реализуются посредством прямых переговоров.
8. Другим необходимым условием успешной реализации проектов ГЧП является создание четкой, действенной и эффективной институциональной основы. В Кыргызстане такая основа может быть сформирована из таких структур как: (i) высший межведомственный Координационный Комитет по ГЧП; (ii) центральное управление ГЧП при Министерстве Экономического Регулирования по оказанию содействия Координационному Комитету по ГЧП и Пунктам ГЧП; (iii) Пункты ГЧП как центральные пункты управления конкретными проектами ГЧП в отраслевых министерствах (таких как Министерство промышленности, энергетики и топливных ресурсов и Министерство транспорта и коммуникаций) и местные органы власти; и (iv) Центр Управления Рисками как орган финансового контроля при Министерстве финансов. В таблице, приведенной ниже, дается описание основных функций структур, действующих в рамках институциональной основы ГЧП.
Основные функции по проектам ГЧП
Орган Предполагаемое местонахождение Функции
Координационный Комитет по ГЧП При Президенте или Премьер Министре a.. Межведомственная координация
b.. Одобрение/отклонение проектных предложений по ГЧП
c.. Одобрение/отклонение рекомендаций по заключению контракта
d.. Принятие решения по основной политике в области ГЧП и вопросам ее реализации
Управление ГЧП Министерство экономического регулирования a.. Контроль за качеством (изучение проектных предложений по ГЧП на предмет полноты и исполнимости)
b.. Определение отраслевой и региональной приоритетности
c.. Техническая поддержка Координационного Комитета ГЧП
Центр Управления Рисками Министерство финансов a.. Изучение обоснованности и правомочности заявок на предоставление государственной поддержки
a.. Финансовая состоятельность
Пункты ГЧП Отраслевые министерства и местные органы власти a.. Определение проекта
b.. Подготовка проекта (ТЭО)
c.. Отбор частных партнеров (проведение тендеров)
d.. Мониторинг реализации проектов и эксплуатации объектов
9. В случае традиционных государственных закупок, все или большую часть рисков несет государство. Основное преимущество проектов ГЧП состоит в том, что большая часть рисков переходит к частному партнеру, который получает награду за свои инвестиции и риски. Основное правило ГЧП заключается в том, что риски несет та сторона, которая может наилучшим образом управлять ими с минимальными затратами. При этом подразумевается, что оптимальное распределение рисков не означает максимальное возложение рисков на частный сектор. Например, риски, связанные со строительством и эксплуатацией, обычно несет частный сектор, а политические риски и риск экспроприации находятся под контролем правительства и поэтому их должно нести государство.
10. Одни проекты ГЧП в Кыргызстане будут осуществляться в нерегулируемых отраслях, другие проекты будут регулироваться отраслевыми министерствами и местными органами власти. На начальной стадии важную роль играет регулирование посредством контракта. В этой связи государству необходимо разработать хорошие типовые контракты в каждой отрасли в рамках подготовки пилотных проектов ГЧП. Для обеспечения участия частного сектора в развитии инфраструктуры необходима постепенная трансформация роли государства и его превращение из органа, предоставляющего услуги, в орган, вырабатывающий политику, выступающий в роли разработчика планов, координатора, посредника и покупателя. В соответствии с такой трансформацией государство должно в течение ближайших 5 лет передать свои регуляторные функции вновь созданным независимым органам и оставить за собой функции по выработке политики и отраслевому планированию.
11. В зависимости от типа проекта ГЧП и возможных финансовых показателей возможны несколько потенциальных источников дохода: (i) доход от абонентской платы, если проект рентабельный; (ii) доход от абонентской платы плюс государственные дотации, если проект мало рентабелен с финансовой точки зрения и такая дотация обоснована ввиду социальных нужд; или (iii) аннуитетные платежи, при которых государство заключает контракт на уплату частному партнеру вознаграждения за предоставление инфраструктуры и связанных с ней услуг по оговоренной фиксированной цене за каждый год эксплуатации или цене, зависящей от будущей ситуации (например, будущего уровня трафика). В отношении многих инфраструктурных услуг, таких как поставка электроэнергии, транспорт или водоснабжение, можно заключать договоры о ГЧП, основанные на тарифах. При установлении тарифов необходимо исходить из двух часто противоречащих друг другу условий: (i) необходимость полного возврата вложенного капитала, а также возмещения расходов по эксплуатации и содержанию для обеспечения рентабельности проекта и обеспечения оплаты стоимости услуг абонентами, а не налогоплательщиками; и (ii) необходимость учитывать способность абонентов оплачивать предложенные тарифы и сделать услуги доступными; если это влияет на финансовую рентабельность проекта, необходимо рассмотреть возможность привлечения прямых государственных дотаций.
IV.Пилотные проекты ГЧП
12. Даже при наличии разумной политической, правовой, институциональной или регуляторной основы и политики управления рисками, частных инвесторов могут заинтересовать только привлекательные проекты ГЧП. Первые шаги на пути к достижению этой цели заключаются в разработке и периодическом обновлении долгосрочной отраслевой стратегии и генеральных планов, содержащих необходимые меры по обеспечению удовлетворения прогнозируемого спроса. В соответствии с функциями по выработке политики и планированию, эта обязанность лежит на отраслевых министерствах и местных органах власти. Эти отраслевые стратегии и генеральные планы будут солидной основой, регулирующей порядок рассмотрения проектов по развитию инфраструктуры и отбора лучших кандидатов для участия в ГЧП.
13. Для снижения беспокоящих инвесторов неопределенностей, необходимо тщательно проработать проекты ГЧП до начала процесса отбора частных партнеров, а именно составить ТЭО, приобрести необходимые земельные участки и получить требующиеся разрешения и одобрения. Как показывает практика, сдвиг ответственности за данную подготовительную работу в сторону частного сектора ведет к (i) спекуляции с землей; (ii) слабой конкуренции, поскольку каждый заявитель составляет свое собственное ТЭО; (iii) высокой цене заявки, поскольку заявители учитывают существенную плату за риск; и (iv) значительным задержкам в проведении переговоров и завершении финансовых сделок или даже невозможности их завершения, поскольку слишком много неопределенностей и вопросов по тендерной документации остаются открытыми.
14. Процесс отбора частного партнера должен начаться только после всесторонней подготовки проекта ГЧП. Это должен быть прозрачный процесс, состоящий из предварительно оценки и подачи заявок. Прямые переговоры недопустимы, поскольку без конкуренции нельзя гарантировать, что государство получит лучшее соотношение цены и качества. При оценке заявки следует исходить исключительно из параметров, указанных в тендерной документации (самый низкий предложенный тариф, плата, или сбор; самая низкая сумма прямой государственной дотацииt; или самая высокая сумма предложенных платежей государству таких как концессионные выплаты). По большинству проектов ГЧП необходимо привлекать международных консультантов по проведению сделок. Для ускорения процесса отбора необходимо разработать типовые тендерные документы для различных отраслей и типов проектов ГЧП.
15. Проекты ГЧП в общем подразделяются на запрашиваемые и не запрашиваемые. Запрашиваемые проекты инициируются государственным сектором и являются частью государственных программ. В отличии от них, не запрашиваемые проекты предлагаются частным сектором. Все не запрашиваемые проекты должны осуществляться через конкурс; прямые переговоры с заявителями недопустимы.
16. Партнерство не обязательно предполагает создание совместного предприятия. Совместные предприятия являются альтернативой полной приватизации и предполагают совместное владение и управление компанией государственным и частным партнерами. Совместные предприятия полезно создавать в промышленной отрасли или сельском хозяйстве, но в области инфраструктуры их создание не рекомендуется, поскольку это может быть чревато серьезными проблемами. Двоякая роль государства как регуляторного органа и как сособственника может привести к конфликту интересов. Основное преимущество проектов ГЧП, которое состоит в переводе ответственности за финансирование на частных инвесторов, используется мало, поскольку капиталовложения ожидаются от государства. В совместном предприятии четкое распределение рисков, которое является другим главным преимуществом ГЧП, невозможно.
17. Грамотное ведение первых сделок в рамках ГЧП в Кыргызстане будет иметь первостепенное значение для повышения доверия инвесторов к политике ГЧП и ее реализации. Поэтому государство должно провести пилотные проекты ГЧП в нескольких отраслях одновременно с разработкой основы ГЧП для того, чтобы продемонстрировать ее применение и преимущества. При отборе пилотных проектов приоритет следует отдавать финансово привлекательным проектам малых и средних масштабов с управляемыми рисками, которые требуют прямых инвестиций со стороны частного сектора. Если некоторые из этих проектов экономически жизнеспособны, но финансово нерентабельны из-за низкого уровня действующей абонентской платы, государство должно взять на себя предоставление прямых дотаций до тех пор, пока абонентская плата не достигнет уровня полной самоокупаемости. В качестве примеров пилотных проектов можно привести ремонт Бишкекской объездной дороги, строительство Кокомеренской ГЭС мощностью 70 мВт, восстановление Ошской ТЭЦ мощностью 50 мВт и строительство Бишкекского мусороперерабатывающего завода.
V.Заключение
18. Ввиду большой потребности в инвестициях в Кыргызстане, важно использовать ГЧП для развития инфраструктуры в целом, а не отдельных нескольких проектов. За частный капитал ведется интенсивная глобальная борьба. Для привлечения отечественных и иностранных частных инвесторов необходимо создать разумную политическую, институциональную и регуляторную основу и политику управления рисками. Как показывает международный опыт, такая основа должна формироваться с соблюдением принципов законности, справедливости, прозрачности, предсказуемости, и честной конкуренции и с одновременной разработкой структуры жизнеспособных проектов ГЧП.
Статьи по теме:
Государственно-частное партнерство: новые возможности для Кыргызстана
Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: опыт Южной Кореи
Государственно-частное партнерство - объединение ресурсов и потенциалов государства и бизнеса
Государственно-частное партнерство в Республике Казахстан