8 января 2013
Парламент и его контрольные полномочия
8 января 2013
Парламент и его контрольные полномочия
08.01.2013 06:59, dn.kz
«Писать не том, что есть, а о том, что должно быть»,- Лев Толстой
Мурат Раев, Республиканское гражданское движение «За правовой Казахстан»
За двадцать с небольшим лет суверенный Казахстан прошел три формы государственного устройства: 1990-93 годы - парламентская, 1994-95 годы - парламентско-президентская и с августа 1995 года президентская форма правления. С принятием второй Конституции страны 30 августа 1995 года Президент стал верховным арбитром, обеспечивающим согласованное функционирование законодательной, исполнительной, судебной власти и ответственности их перед народом.
Авторы Конституции ограничили полномочия парламента, а также лишили его статуса единственного законодательного органа, по-своему применив опыт предыдущих форм государственного устройства: парламентской и парламентско-президентской. Следует отметить, в смене форм государственного устройства нет ничего предосудительного. Этот сложный, порой непредсказуемый путь, проходила не одна страна в мире.
Но странный факт, история деятельности парламента, у нас исчисляется с 1996 года, то есть с начала работы двухпалатного парламента, фактически исключив из истории современного Казахстана два последних созыва Верховного Совета. Тогда как быть с «Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР», Конституционным Законом «О государственной независимости Республики Казахстан», флагом, гербом, гимном и другими основополагающими законами, которые принял Верховный Совет 12 созыва.
Конституция 1995 года установила абсолютное доминирование исполнительной власти над другими ветвями государственной власти. В результате Правительство бесконтрольно, безответственно перед Парламентом. Соответствует ли этот факт действительности, попытаемся разобраться в данной статье. В начале обозначим контрольные функции Парламента, а затем по мере изложения материала предложения и комментарии к ним.
Первое, отчет Правительства по исполнению республиканского бюджета.
Второе, назначения на должность должностных лиц.
Третье, право заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности
Четвертое, парламентские слушания.
Пятое, депутатский запрос и вопрос.
Шестое, правительственный час.
При перечислении контрольных функций Парламента создается впечатление о широких возможностях представительного органа власти, но аналитика свидетельствует об ином. Не претендуя на истину, исследуем эту проблему в предлагаемом материале.
Республиканский бюджет
Принятие закона о республиканском бюджете по элементарной логике должно представлять право контроля за расходами и доходами бюджета. Но Парламент конституционно ими не обладает. Вместе с тем каждая палата Парламента назначает по три члена Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета на 5 лет. Парадоксальная ситуация в том, что они не подотчетны, не ответственны перед Парламентом. В соответствии с действующим положением о Счетном комитете по контролю республиканского бюджета Парламент, а равно его Палаты не имеют права дать им поручения. Бюджет принимается в форме закона и ежегодно не исполняется, но политическую и юридическую ответственность никто и не несет. Не ведая подводных камней, лишения Парламента контрольных полномочий республиканского бюджета предлагаем Мажилису создать свой отдельный, постоянный комитет в «разумном, законном и эффективном расходовании выделенных Парламентом бюджетных средств».
Назначения на должность должностных лиц
«Каждая Палата Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты: назначает на должности двух членов Конституционного Совета; назначает на пятилетний срок на должности двух членов Центральной избирательной комиссии, трех членов Счетного контроля по контролю за исполнением республиканского бюджета». (статья 57 Конституции РК)
«К исключительному ведению Мажилиса относятся: большинством голосов от общего числа депутатов палаты дача согласия Президенту Республики на назначения Премьер-министра Республики»: (статья 56 Конституции РК).
«К исключительному ведению Сената относятся: 1) избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Казахстан Председателя Верховного Суда и судей Верховного Суда Республики, принятие их присяги; 2) дача согласия на назначение Президентом Республики Председателя Национального Банка, Генерального Прокурора, Председателя Комитета национальной безопасности Республики:» ( статья 55 Конституции РК).
Здесь следует отметить, в соответствии с Конституционным законом «О Парламенте и статусе его депутатов» «:.согласие Палат Парламента на назначение Президентом Республики Казахстан указанных лиц носит предварительный, либо последующий характер:» (статья 22 Конституционного закона).
В части кандидатур, предлагаемых Президентом РК ясно, они носят предварительный и последующий характер. Но в отношении самостоятельно назначаемых каждой Палатой должностных лиц их освобождении в Конституции и Конституционном законе не оговорено. В итоге, Парламент и его Палаты не имеют право инициировать вопрос об освобождении от должности назначаемых или избираемых ими.
Отчет членов правительства
По итогам отчета членов правительства депутаты имеют право обратиться к Президенту, в случае не исполнения законов, с просьбой об освобождении от должности. Президент имеет право отклонить такое обращение, но депутаты могут через шесть месяцев повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. Вместе с тем, ни в одном из действующих законов, не заложены нормы определяющие механизмы проверки и выявления фактов не исполнения законов членами Правительства.
Парламентские слушания
Будучи одной из действенных форм деятельности высшего представительного органа до сих пор не приобрели соответствующего статуса. Парламентские слушания являются методом сбора и анализа информации в целях выработки законодательной политики по конкретному вопросу осуществления контроля за правительственными программами и деятельностью исполнительных органов. Они могут проводиться в отсутствии законодательных актов по слушаемым проблемам и зачастую созываются по определенным законодательным предложениям.
Главное дают возможность гражданам страны участвовать в процессе формирования политики по рассматриваемой проблеме и позволяют учесть мнения регионов. Таким образом, благодаря парламентским слушаниям открывается творческая возможность для более тщательной аналитической экспертизы по самым животрепещущим и социально значимым законопроектам. Весомая результативность достигается тогда, когда к работе привлекаются ученые, специалисты профессионалы, чьи мнения в значительной степени способствуют улучшению качества законопроектов.
В зависимости от цели слушания можно выделить два вида: законодательный и контрольный. Причем законодательные слушания, лучше всего проводить в комитетах в рамках обсуждения законопроектов. Контрольные более эффективные, в рамках всей Палаты, с целью выявления состояния исполнения действующих законов. Именно, эта возможность дает реальные воплощения в жизнь парламентского контроля, поскольку открывается возможность осуществлять контроль за реализацией различных программ в контексте слушания связанных с ними законодательных актов. Представляется возможность пресекать злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц, в процессе исполнения законов.
Цель проведения слушаний не ограничивается сбором и анализом информации. Ею может быть и привлечение внимания общества к конкретной проблеме. Особенно эффективным методом представляется открытые обсуждения. Слушания часто проводятся для разъяснения и популяризации законопроекта, создании ему общественной поддержки. Весьма положительной чертой парламентских слушаний является участие в нем представителей средств массовой информации. Благодаря им, широкие слои населения, имеют возможность получить более полную оперативную информацию по тем или иным обсуждаемым вопросам в Парламенте. Которые наиболее волнуют общество, об отношении участников слушаний к ним, об их позициях, о происходящих дебатах, о встречающихся препятствиях и о предлагаемых путях их реализации. Не менее важной особенностью парламентских слушаний является привлечение представителей различных общественных организаций, в том числе и неправительственных. Развитие взаимодействия с институтами гражданского общества, особенно важная задача высшего представительного органа власти, каким является Парламент. Однако следует признать, что степень взаимодействия находится на крайне низком уровне.
Институт парламентского права в Казахстане находится на стадии развития. Но возможность и необходимость применения различных механизмов, представительных полномочий Парламента, кажется, постепенно стало осознавать общество и представители других ветвей власти. Развитие народного представительного органа Парламента идет не только через совершенствование законодательного процесса, но и через применение наиболее рациональных и продуктивных форм деятельности к которым относятся и парламентские слушания. Парламентские слушания должны быть тщательно продуманы и спланированы: тематическая программа, состав участников, состав выступающих. Выстроить их таким образом, чтобы всесторонне обсудить вопрос, позволить увидеть проблему, с разных точек зрения и найти оптимальные пути его решения. Парламентский контроль является определяющей чертой парламентаризма. Парламентские слушания должны совершенствоваться на предмет его максимальной эффективности.
Депутатский запрос и вопрос
Запрос и вопрос наиболее эффективный инструмент защиты политических, экономических, социальных прав и свобод человека и важнейший элемент парламентской демократии. Он позволяет высвечивать недостатки в организации и функционировании органов государственного управления, предавать гласности те или иные неблаговидные факты их деятельности, привлекать внимание широкой общественности. Депутаты свободны как в выборе темы, так и в манере постановки вопроса, что, безусловно, является признаком демократичности, рассматриваемой процедуры. Такая свобода позволяет, во-первых, осуществлять контроль по максимально широкому спектру правительственной деятельности; во-вторых, выявлять персонально ответственность должностных лиц за допущенные правонарушения. Вместе с тем эта форма, имеет определенные недостатки.
Запросы и вопросы должны быть емкими, лаконичными и грамотно построенными. К сожалению, изучение практики запросов и вопросов депутатов свидетельствуют, что они далеки от глубокой юридической проработки и как результат получают соответствующие ответы. Статус депутатского запроса в мировой парламентской практике очень высок. По малозначимым вопросам не направляются, а затрагивают, как правило, очень серьезные государственные проблемы. Об отписках, в таких случаях, не может быть и речи, а результативность запроса возрастает.
При исследовании качества депутатских запросов и вопросов. Задаешься вопросом, всегда ли обосновано используются депутатские полномочия? Не вмешиваются ли депутаты в процессуальную деятельность правоохранительных или иных структур? Ведь не исключено, лоббирование через запрос отдельных интересов. При этом, обратной стороной лоббизма является коррупция.
Систематически некачественные ответы, объясняются не только доминирующим положением Правительства, но и отсутствием в действующем законодательстве меры ответственности.
Более того, полагаем, депутаты на пленарных заседаниях должны давать оценку ответам на запросы и принимать решения выражающие неудовлетворенность ответов на запросы. Подобная резолюция порицания одна из действенных форм парламентского контроля. Обсуждение ответов повысило активность депутатов, что придало бы качество их выступлениям и ответственность органов представляющих ответы. Важно ввести в практику обязательное опубликование в СМИ запросов и ответов на них.
Особо отметим, что в соответствии с Конституционным законом «О Парламенте и статусе его депутатов» депутатский запрос не просьба или обращение, а требование депутата, смысловая правовая нагрузка, которой является парламентский контроль.
Полагаем, необходимо предусмотреть административную ответственность и уголовную ответственность в случае представления недостоверной информации. Депутат Парламента имеет право обратиться с запросом к Премьер-министру и членам правительства, Председателю Национального Банка, Председателю и членам избирательной комиссии, Генеральному Прокурору, Председателю Комитета национальной безопасности, Председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Считаем, круг обращений с депутатским запросом, крайне ссужен. Необходимо расширить. К примеру, к акимам всех уровней.
В части депутатских вопросов, с практической точки, граница между запросами и вопросами остается неотчетливой. Факт, сегодня нельзя депутатский запрос отнести к эффективной форме парламентского контроля. А отдельные депутаты настолько пассивны, что их «деятельность» ограничивается голосованием за законопроекты, подготовленные без их участия.
Правительственный час
Проблема данного вопроса в том, что в законах о парламентской деятельности понятие «правительственный час» не существует. В Конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов» (пункт 6 статьи 27) депутаты вправе обратиться с устным вопросом к исчерпывающему числу должностных лиц и обязательно на совместном и раздельном заседаний Палат. Постановка вопросов депутатами на заседаниях комитетов, предусмотрена законом «О комитетах и комиссиях Парламента РК». Исходя из сути норм названных законов, депутаты не имеют право задавать вопросы вне заседаний Парламента, его Палат и комитетов. Тогда возникает вопрос: «Каков же статус заседаний правительственного часа?»
Воздаем должное, регламентам Палат, где расписаны процедуры правительственного часа. Законы первичны, юридическая сила их состоит в том, что иные нормативно-правовые акты, в данном случае регламенты, исходят из закона и никогда не должны противоречить им. Следовательно, Парламент обязан определить правовой статус заседаний вовремя проведения «правительственного часа» иначе «правительственный час» нелегитимен.
Правительственный час в мировой парламентской практике весьма эффективный депутатский контроль. Информация о нем, мгновенно становится достоянием общества. В мировой истории бывали случаи, когда в результате неудачного ответа, министры уходили в отставку. Но в нашей отечественной реальности, эта действенная форма контроля используется не профессионально, не результативно.
Правительственный час напоминает, либо лекцию на тему правового просвещения или информационный час. Приглашенные высокие должностные лица делают самоотчет, а депутаты выплескивают эмоции. Вместо того, чтобы подготовить четко и грамотно сформулировать вопрос и лаконично выдержанно изложить его депутаты превращают вопросы в критику, а в лучшем случае, в пиар-кампанию. В итоге, результативность правительственного часа нулевая. Стенограммы не публикуются. В целом, непонятно, это были декларации или имитация парламентского контроля. К примеру, недавняя инициатива фракции партии «Акжол» о внесении в регламент Мажилиса права парламентского расследования не профессиональна, не компетентна, более того антиконституционна.
Парламентские расследования высшая форма парламентского контроля и сдерживающий фактор для исполнительной власти, но она требует конституционной легитимности.
От наличия действенных контрольных полномочий Парламента зависит его реальное место в системе государственной власти.
Контроль естественный и необходимый инструмент для реализации законодательной деятельности.
Стержнем системы парламентского контроля является Правительство и носит политико-правовой характер, в отношении других объектов контроля чисто юридически.
Парламентский контроль эффективен лишь в том случае, если с одной стороны позволяет заставить Правительство отвечать за свои действия и бездействие. А с другой, не препятствовать ему в осуществлении его непосредственных полномочий.
Главная и единственная цель парламентского контроля установить в стране режим законности.
Без контроля нет порядка. Без контроля нет благосостояния общества.