ШОС: внутренние противоречия и реальный потенциал сотрудничества
13 января 2009 11:10, ИА МиК - информационно-аналитическое агентство
Шанхайская Организация Сотрудничества, несмотря на впечатляющий динамизм развития и масштабность осуществляемой деятельности, все-таки является достаточно молодой организацией. В связи с этим, в течение еще довольно долгого времени на повестке дня неизбежным будет преодоление ряда серьезных внутренних противоречий и поиска оптимальных для всех участников ШОС путей развития организации, с тем, чтобы в дальнейшем данная структура заняла соответствующее место в международной архитектонике и ее внутренний механизм пришел в своем развитии к законченному и эффективному состоянию.
Упомянутые внутренние противоречия, во многом, связаны с целым комплексом трудностей и неопределенных моментов, ставящих государства, входящие в Организацию, в ситуацию постоянного выбора и поиска оптимального баланса, как на уровне контактов с внешними игроками, так и во внутренних делах.
Наиболее общими проблемами ШОС на сегодняшний день являются:
Проблема международного статуса организации и ее дальнейшей роли в рамках решения ключевых противоречий на евразийском пространстве. Слишком широкий круг охватываемых проблем и пересечение многих сфер деятельности с нишами, занятыми другими международными организациями. Проблема отсутствия эффективных механизмов, направленных на разрешение проблем в сфере безопасности, и возможности адекватно реагировать на сложившиеся в регионе экономические и социальные проблемы; Проблема расширения ШОС; Неопределенность вопросов о сценарии дальнейшей эволюции ШОС, даже на кратко- и среднесрочную перспективу.
Проблема дальнейшего развития Организации привлекает пристальное внимание исследователей как в государствах-участниках ШОС, так и на Западе. Ведущий российский китаист профессор МГИМО, президент Фонда востоковедческих исследований С.Г.Лузянин пишет о пяти наиболее вероятных сценариях развития ШОС:
1) маловероятный, но теоретически возможный вариант - развитие ШОС как открытой организации с широким составом участников, и даже интегрированной с западными структурами, в первую очередь НАТО; 2) более вероятный сценарий - дальнейшее развитие организации в виде региональной структуры безопасности (но не военно-политического блока), имеющей (скрытую) антизападную направленность; 3) формирование ШОС с усилением в ней лидирующих позиций России; 4) формирование ШОС с усилением в ней лидирующих позиций Китая; 5) расширение в духе открытого регионализма, с привлечением других государств региона .
Что касается первого сценария, а именно, возможной интеграции ШОС с другими международными организациями, включая западные (и откровенно антироссийские) блоки, то в настоящее время, в особенности, учитывая события на кавказском направлении, этот сценарий представляется практически невероятным. С другой стороны, исследователями и рядом политиков все чаще ставится вопрос о возможной консолидации деятельности ШОС и НАТО по отдельным проблемам безопасности в Азии, в первую очередь это касается взаимодействия по афганской проблеме .
Второй сценарий, в целом, нацеливает ШОС на конфронтацию и не несет в себе конструктивного заряда, однако в настоящее время де-факто имеет место именно его практическая реализация. Выстраивание своеобразной региональной системы взаимного политического сдерживания между НАТО и ШОС/ОДКБ на постсоветском пространстве началось еще с 2005 года и его также продемонстрировал последний саммит ШОС в Душанбе.
Подобный вариант на сегодняшний день в большей мере отвечает интересам только одного из государств-участников Шанхайской Организации Сотрудничества - Российской Федерации. Для других членов ШОС, учитывая особенности внешнеполитической практики каждой из стран, активная поддержка России и открытая конфронтация с Западом представляется малопривлекательной. В целом, данный сценарий деструктивен в своей основе, поскольку способен привести к ненужной политической напряженности в регионе: силы и ресурсы ШОС наверняка будут отвлечены от более значимых для участников Организации проблем, связанных в первую очередь с поддержанием безопасности. Но поскольку изначально ШОС и создавалась как организация, способная предложить альтернативу усиливающемуся влиянию Запада в Центральной Азии и соседних с ней странах, то исключить элементы соперничества между ШОС и западными военно-политическими структурами едва ли удастся.
Третий и четвертый сценарии также не представляются особенно удачными, так как предполагают обязательное наличие государства-лидера и общего противника. Однако уникальность ШОС в том, что она методологически строится на основе концепции кооперационной безопасности (cooperative security), а эта модель «характеризуется учетом различных измерений международной безопасности, интересов негосударственных акторов международных отношений: не исключает использования военной силы, допускает наряду с сотрудничеством на основе взаимодополняющих друг друга интересов соперничество за ресурсы и влияние» .
Что касается проблемы расширения ШОС, то различные варианты данного сценария эволюции Организации были предметом активного обсуждения в течение последних месяцев. И, как показывают решения последнего саммита, именно по этому пути медленно и последовательно собираются направить эволюцию ШОС руководители стран-участниц. Помимо вышеназванных проблем, внутри самой Шанхайской Организации Сотрудничества также имеет место целый комплекс серьезных противоречий, серьезно осложняющих эффективное и гармоничное функционирование данной структуры.
В первую очередь, это ассиметричность государств-участников Шанхайской Организации Сотрудничества по своему политическому и экономическому потенциалу. В данном отношении особенно ярко проявляются различия между КНР и РФ, как крупнейших мировых держав, с одной стороны, и молодых центральноазиатских республик, с другой. Во-вторых, расхождения в вопросах приоритетности деятельности ШОС и взглядах на целесообразность и особенности реализации ряда совместных проектов;
В-третьих, комплекс внутренних противоречий между странами-участницами, включающий весь спектр расхождений стратегических интересов, преследуемых каждым из государств. В этой связи, неоднократно обсуждавшаяся проблема о том, что деятельность ШОС, во многом, обуславливается интересами Китая и России, снова приобретает свою актуальность.
В-четвертых, это ряд организационных вопросов, включая проблемы финансирования ШОС (так как совокупный бюджет организации довольно мал, а в рамках совместных двусторонних проектов финансирование осуществляется, как правило, за счет китайской стороны), вопросы полномочий постоянно действующих органов ШОС, таких как Секретариат ШОС и Исполком РАТС и т.п.
Таким образом, с учетом подобного положения вещей, становится очевидным, что для дальнейшей эффективной работы ШОС в том формате, в рамках которого учитывались бы ключевые интересы всех государств-участников, необходимо проделать серьезную работу и четко определить статус, полномочия и механизм работы Организации. В этой связи специалистами нередко ставится вопрос о необходимости выработки на законодательном уровне т.н. Доктрины ШОС, в которой были бы отражены ключевые цели Организации, ее статус и позиция по целому комплексу международных проблем, видение собственных перспектив на средне- и долгосрочную перспективу, а также четкое определение таких категорий как «регион ШОС», «участник ШОС» и т.д.
Что касается реального потенциала сотрудничества стран-участниц Шанхайской Организации Сотрудничества, то на сегодняшний день в сфере безопасности ключевыми направлениями, по которым проходит и развивается взаимодействие между странами ШОС, являются:
Традиционный для ШОС вектор? сотрудничества в сфере безопасности, включающий противодействие терроризму, экстремизму и сепаратизму. В настоящее время в рамках данного направления на первое место вышла борьба с терроризмом, в этой связи проходит процесс расширения полномочий Региональной антитеррористической структуры (РАТС). В рамках Программы сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2007-2009 годы РАТС предпринято несколько серьезных шагов по консолидации усилий всех стран-участниц, министрами обороны государств ШОС подписано «Соглашение о сотрудничестве оборонных ведомств», включая проведение военно-контртеррористических учений.
В целом, государства, входящие в ШОС, в рамках данной работы постоянно подчеркивают, что в своей антитеррористической деятельности они придерживаются принципов о «руководящей роли ООН в организации международного противодействия террористической угрозе, последовательному осуществлению Глобальной контртеррористической стратегии ООН, скорейшему завершению согласования Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму» .
Последними достижениями в данной области стали подписанные в Душанбе 28 августа «Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических учений государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества», а также «Соглашение о сотрудничестве между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ» . Кроме того, необходимость усиления сотрудничества государств-членов ШОС в сфере безопасности также обуславливается интенсификацией торгово-экономического сотрудничества. Директор КИСИ при Президенте РК, д.и.н. Б.К. Султанов считает, что осуществление ряда трансконтинентальных проектов в рамках ШОС усиливает настоятельную необходимость совместной деятельности по защите их от террористической угрозы. Среди подобных проектов важнейшими являются:
строительство нефтепровода Кенкияк - Кумколь - Атасу - Алашанькоу; строительство газопровода «Центральная Азия - Запад Китая»; создание совместных предприятий по добыче урановой руды и ее обогащению; совместные космические проекты на космодроме «Байконур»; создание совместных предприятий в строительной, легкой, пищевой промышленности; строительство железнодорожных и автомобильных дорог: Китай - Центральная Азия - Иран; интенсификация авиасообщения между Европой и Юго-Восточной Азией .
Другим актуальным направлением сотрудничества государств-участников в ШОС в сфере безопасности является борьба с производством, транзитом и распространением наркотических веществ. Эта составляющая сотрудничества в области безопасности приобрела в последнее время особенную значимость, во-первых, в связи с ростом оборота наркотиков и увеличением вывоза их из Афганистана, а, во-вторых, в связи с председательством в ШОС Таджикистана, имеющего общую границу с ИРА и напрямую страдающего от масштабов этого наркотрафика. Президент Таджикистана неоднократно поднимал вопрос о необходимости интенсификации борьба с наркобизнесом в рамках ШОС. Еще на московском саммите ШОС 2003 г. Э. Рахмонов отмечал, что, «несмотря на падение талибов в Афганистане, не прекращаются попытки транзита наркотиков через афгано-таджикскую границу». В этой связи он предлагал подготовить многосторонний документ о сотрудничестве стран ШОС в борьбе с наркобизнесом, однако эффективного сотрудничества в этой сфере на тот момент государства-члены ШОС не добились.
На последнем душанбинском саммите главы государств призвали Международные силы содействия безопасности (МССБ), действующие в Афганистане по мандату Совета Безопасности ООН, повысить внимание к задаче противодействия производству и контрабанде афганских наркотиков во взаимодействии с правительством Исламской Республики Афганистан, соседними и другими заинтересованными странами. В Душанбинской декларации было предложено отразить эту задачу в мандате МССБ при очередном рассмотрении в СБ ООН ситуации в Афганистане.
Кроме того, руководителям антинаркотических служб государств-членов Организации поручено провести в первой половине 2009 года специальное заседание с целью рассмотрения вопросов создания в рамках ШОС механизма по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, разработки стратегии и программы по пресечению контрабанды наркотиков из Афганистана и прекурсоров для их производства в этой стране . Неслучайно на протяжении всего года председательства Таджикистана в ШОС Эмомали Рахмон несколько раз подчеркивал необходимость создания в рамках Организации т.н. антинаркотического центра и, видимо, в будущем году такая структура появится.
Другим относительно новым направлением в области обеспечения безопасности можно назвать деятельность по обеспечению международной информационной безопасности (МИБ). С 2007 года в ШОС действует План по обеспечению МИБ, который осуществляется коллективом экспертов стран-участниц ШОС. Также в целях создания правовой базы сотрудничества в этой сфере в настоящее время разрабатывается межправительственное соглашение в рамках ШОС в области международной информационной безопасности.
Кроме того, все чаще поднимается вопрос о необходимости развития взаимодействия государств ШОС по линии предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Как заявил Генеральный секретарь ШОС Б. Нургалиев: «:прорабатываются вопросы создания Центра ШОС по предупреждению природных и техногенных катастроф. Данное направление особенно актуально в свете произошедших в 2008 году в Таджикистане, Китае и ряде других стран ШОС стихийных бедствий» .
Что касается сферы экономики, то в данном случае потенциал сотрудничества стран-участниц не менее обширен. В настоящее время в ряде сфер торгово-экономического сотрудничества наблюдается значительная положительная динамика. В первую очередь, это относится к таким направлениям, как инвестиционное сотрудничество, развитие транспортного сообщения и транзитного потенциала, современных информационно-коммуникационных технологий.
Особое значение на сегодняшний день имеет для Шанхайской Организации Сотрудничества использование потенциала таких структур как Деловой Совет (ДС) ШОС и Межбанковское Объединение (МБО) ШОС, соглашение о сотрудничестве между которыми было подписано год назад в Бишкеке. Расширение деятельности данных объединений будет способствовать укреплению на пространстве ШОС благоприятной инвестиционной среды и привлечения бизнес-сообщества к реализации крупных совместных экономических проектов. По линии Программы действий МБО в поддержку регионального экономического сотрудничества в настоящее время осуществляется подготовка соглашений о предоставлении кредитных линий и совместном финансировании инвестиционных проектов. Для успешного развития данного направления немаловажное значение имеет подписание на Душанбинском саммите «Меморандума об основах партнерских отношений между Межбанковским объединением Шанхайской Организации Сотрудничества и Евразийским банком развития» .
Не менее важным представляется развитие транспортного сотрудничества. Особое значение на сегодняшний день имеет развитие международных автомобильных перевозок, а также продвижение проектов по оптимизации железнодорожного сообщения между государствами-участниками ШОС. В транспортной проблематике в настоящее время наиболее актуальным является вопрос синхронного осуществления строительства автомобильных дорог «Волгоград-Астрахань-Атырау-Бейнеу-Кунград» и «Актау-Бейнеу-Кунград» в составе международного транспортного маршрута Е-40 со строительством моста через реку Кигач, а также развитию автотранспортного маршрута Ош-Сарыташ-Иркештам-Кашгар, Братство-Душанбе-Карамык-Иркештам-Кашгар со строительством в г. Кашгаре (КНР) перегрузочного терминала для организации мультимодальных перевозок.
Кроме того, в последнее время все чаще ставится вопрос о необходимости использования энергетического потенциала государств-участников ШОС. Неоднократно обсуждалась возможность создания Энергетического клуба ШОС, пока лишь в качестве неправительственного совещательного органа для выработки предложений по более эффективному использованию и транспортировке энергетических ресурсов. Тем не менее, перспективность данного проекта обуславливается рядом следующих факторов:
а) отсутствие третьих стран на пути транспортировки энергоресурсов;
б) органичное геоэкономическое сочетание групп производителей-экспортеров (Россия, Казахстан, Узбекистан) и потребителей-импортеров энергоносителей (Китай, Киргизия, Таджикистан). В отличие от ОПЕК, ЭК ШОС объединяет и производителей, и транспортеров, и потребителей энергетических ресурсов, что позволяет уже на начальном этапе осуществлять стратегию сравнительных преимуществ;
в) возможности взаимодополнения энергетического проекта ШОС и интеграционного проекта - зоны свободной торговли ШОС;
г) энергетический клуб ШОС способен стать эффективным регулятором внутренних центральноазиатских энергетических нестыковок, особенно по линиям Узбекистан - Таджикистан или Узбекистан - Киргизия, разрешая двусторонние проблемы в сфере обмена узбекского газа и электричества на водные ресурсы Киргизии и Таджикистана .
Кроме того, механизмы ШОС могут быть использованы для развития диалога между государствами-участниками Организации по вопросам эффективного и рационального использования водных и энергетических ресурсов с учетом заинтересованности сторон. В этом отношении решающее значение имеют достигнутые 7 августа в Пекине договоренности между президентом РК Нурсултаном Назарбаевым и председателем КНР Ху Цзиньтао. Согласно данным договоренностям, китайская сторона готова в рамках совместной комиссии обсудить технические условия для проведения переговоров по распределению водных ресурсов трансграничных рек. Кроме того, китайская сторона согласилась с предложением казахстанской стороны включить совместную комиссию по трансграничным рекам (функционирующую с 2001 г.) в состав механизма казахстанско-китайского комитета по сотрудничеству. Также на 6-м заседании данной комиссии, которое пройдет осенью текущего года, ожидается рассмотрение и утверждение «Соглашения о контроле качества вод трансграничных рек и предупреждении их загрязнения».
Что касается реального потенциала в сфере расширения ШОС, то по данной проблеме к настоящему моменту создан уже довольно внушительный массив аналитических материалов. Переведение работы с государствами-наблюдателями на качественно новый уровень и введение Положения о статусе партнера по диалогу несут для ШОС как целый ряд вызовов и угроз, так и немалое число перспективных возможностей для успешного развития. Тем не менее, за каждым из решений по данному направлению будет скрываться серьезная политическая борьба, исход которой, во многом, определит темпы, очередность, механизм и последующие формы взаимодействия с государствами, добивающимися увеличения своего участия в ШОС.
В настоящее время всеми государствами-членами ШОС признана необходимость активизации работы на афганском направлении. Особую актуальность данная тема приобретает в свете предстоящих президентских выборов США, исход которых несомненно повлияет на состояние политической стабильности в Афганистане. За последние месяцы были проведены три межмидовские консультации стран ШОС по вопросам сотрудничества с Афганистаном, на которых были согласованы подходы в сферах борьбы с наркотрафиком, развития торгово-экономических и гуманитарных связей, подготовки национальных кадров, а также повышения статуса Контактной группы «ШОС-Афганистан». Таким образом, на основе анализа существующих внешних и внутренних противоречий, а также реальных перспектив развития сотрудничества государств-участников ШОС наиболее важными представляются следующие выводы: В настоящее время мир столкнулся с? ослаблением системы коллективной безопасности и общей эрозией международного права. В этих условиях Шанхайская Организация Сотрудничества, в целом, и ряд ее участников, в частности, вынуждена бороться с целым комплексом серьезных проблем в сфере безопасности. Страны-участницы ШОС практически во всех документах Организации подчеркивают свою приверженность принципам и общим положениям ООН в плане обеспечения и поддержания традиционного миропорядка. С учетом ситуации, сложившейся на евразийском пространстве в течение последнего времени, роль такой организации, каковой является ШОС, в деле поддержания стабильности и порядка в регионе значительно возрастает.
Тем не менее, учитывая реальный потенциал взаимодействия, существующие механизмы реагирования на вызовы в сфере безопасности, а также расхождения во внешнеполитических приоритетах государств-членов ШОС, представляется, что основная ее деятельность по обеспечению стабильности и реагированию на вызовы мирному существованию стран региона должна быть сосредоточена, в первую очередь, на внутренних проблемах ШОС.
Реальный потенциал ШОС позволяет развивать взаимодействие по противостоянию таким угрозам в сфере безопасности как традиционные «три зла» - терроризм, экстремизм и сепаратизм, причем в настоящее время острие борьбы в этой области сосредоточено именно на борьбе с терроризмом, о чем свидетельствует и характер совместных военных учений, и расширение полномочий РАТС, и постоянное взаимодействие силовых структур стран-участниц ШОС. Вопрос по противостоянию сепаратистским тенденциям в настоящее время довольно щекотлив, в связи с признанием Россией независимости Южной Осетии и Абхазии, и государства-члены ШОС пока стараются ограничиваться в данном направлении лишь устными и обтекаемыми заявлениями.
Довольно велик потенциал Организации в деле борьбы с? незаконным оборотом наркотиков. Это обуславливается особым географическим положением стран-членов и наблюдателей ШОС, которое позволяет «блокировать» большую часть границ Афганистана - основного производителя наркотических веществ в регионе. Кроме того, в данном направлении идет активная работа по укреплению и расширению взаимодействия в рамках контактной группы «ШОС-Афганистан». Особую важность имеет решение о создании особого антинаркотического центра в рамках ШОС, который будет заниматься разработкой и координацией совместной деятельности по противодействию данной угрозе. Довольно новыми, однако, в целом,? перспективными направлениями сотрудничества в сфере безопасности представляются совместная деятельность стран ШОС по обеспечению международной информационной безопасности, а также формирование коллективных механизмов реагирования на чрезвычайные ситуации.
Значительно возрастает потенциал сотрудничества в? сфере торгово-экономического партнерства, как показывает опыт последних лет, приоритеты на данном направлении лежат в области развития экономико-интеграционного, инвестиционного сотрудничества, усиления взаимодействия в области финансов, энергетики, транспорта, коммуникаций, экологии и трансграничных рек.
Что касается проблемы расширения ШОС, а именно в этой области, как ожидается, будет проходить серьезная работа по поиску совместного и взаимовыгодного решения, так как в настоящее время среди государств-членов ШОС не существует единой позиции по вопросам целесообразности, очередности, механизмов и перспектив взаимодействия в рамках работы по принятию в Организацию новых участников. Во-первых, как представляется, на данном этапе углубление интеграции и расширение являются для ШОС взаимоисключающими понятиями, ибо перед ней по-прежнему остро стоит проблема самоопределения. Во-вторых, в настоящее время, из всех имеющихся официальных претендентов проблем не создаст лишь присоединение Монголии. Но при этом отвергнутые наверняка почувствуют себя обиженными, что тоже вовсе не нужно главным действующим лицам ШОС.
А. Каукенов
Easttime.ru