4 августа 2008
ВЛАСТЬ И НПО В КЫРГЫЗСТАНЕ: СТРАТЕГИЯ, ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
4 августа 2008
ВЛАСТЬ И НПО В КЫРГЫЗСТАНЕ: СТРАТЕГИЯ, ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
Ч.У. Койчуманова
04/08/08 ia-centr.ru
Ученый секретарь Института истории НАН Кыргызской Республики, кандидат исторических наук
Одна из заметных тенденций развития современного мира - возрастаю-щая роль неправительственных организаций (НПО) в политике, экономи-ке и социально-культурной сфере, что свойственно большинству госу-дарств, находящихся на различных уровнях социально-экономического и политического развития. В общем, рост неправительственного сектора можно охарактеризовать как глобальный феномен. Изучение комплекса социально-экономических и общественно-политических изменений, свя-занных с возрастанием роли НПО в мире на современном этапе, показы-вает, что третий сектор играет роль важного фактора в трансформации обществ.
Что касается Кыргызстана, то в республике осуществлен ряд масштаб-ных общественно-политических преобразований, в ходе которых учтен передовой зарубежный опыт и современные тенденции развития ведущих стран мира. Одним из главных векторов государственного развития стало изменение парадигмы взаимодействия власти и неправительственного се-ктора, то есть неустойчивый диалог уступил место взаимовыгодному сот-рудничеству.
Как правило, либерализация политической системы любой страны на-правлена не только на расширение участия граждан в общественно-поли-тической жизни, но и на их интеграцию в систему властных отношений в рамках норм, содержащихся в Конституции государства. Принципиаль-ным признаком, по которому можно судить о возможностях развития гра-жданского общества в той или иной стране, является способность ее насе-ления к социально-культурной и политической самоорганизации. В этом плане совершенствование неправительственного сектора - неотъемле-мый атрибут трансформируемого социума, непосредственно поощряю-щий и расширяющий методы взаимодействия институтов гражданского общества с властью. Для того, чтобы эффективно функционировать, гра-жданское общество должно быть структурированным, поэтому негосу-дарственные, некоммерческие объединения и организации являются важ-ной частью такого социума. Вне всякого сомнения, количество, состояние и эффективность деятельности неправительственных организаций - по-казатели развития гражданского общества.
Считается, что в регуляции общественных отношений именно НПО иг-рают роль действенных посредников между государством и гражданами, выполняя многие важные функции в социальных процессах и преобразо-ваниях1. Основная полемика касается связи между гражданским общест-вом и неправительственными организациями: создают ли НПО граждан-ское общество, или же наоборот? К примеру, специалисты американской неправительственной организации "Фридом хауз" считают, что граждан-ское общество создает условия для возникновения и деятельности НПО так как последние усиливают его жизнеспособность2.
Сегодня мы наблюдаем сложный и многогранный процесс формирова-ния кыргызстанского неправительственного сектора, в котором заклады-ваются основы и традиции его совершенствования в перспективе. Логика же дальнейшей общественно-политической модернизации Кыргызстана требует более ускоренного, но качественного построения устойчивого гражданского общества. Нам представляется, что без развития этого обя-зательного компонента современного цивилизованного государства не-возможен дальнейший экономический и политический прогресс страны, поскольку экономическая, политическая и гражданская сферы образуют единую систему, элементы которой находятся в сложном, тесном и посто-янном взаимодействии.
Исторически в разных государствах складывались различные модели возникновения, функционирования и прогресса неправительственных орга-низаций. Процессы развития неправительственного сектора связаны в каж-дой стране с особенностями ее социально-экономической и общественно-политической жизни, а также с историко-культурными традициями. В транзитных государствах НПО становятся одним из главных инструментов рыночно-демократических преобразований, содействуют государственной политике модернизации, социально-политической структуризации общест-ва, формированию и реализации разнообразных интересов групп граждан, самоорганизации населения, реализации гражданских инициатив, созданию инфраструктуры стабильной и эффективной демократии.
Как это ни парадоксально на первый взгляд, эффективность работы неправительственного сектора во многом зависит и от усилий государст-венных органов. Чаще всего претворение в жизнь выдвигаемых идей осу-ществляется за счет поддержки со стороны компетентных властных стру-ктур, вследствие чего одно из важных направлений деятельности НПО -привлечение внимания государственных органов, то есть инициирование межсекторного взаимодействия. Суть межсекторного взаимодействия -налаживание конструктивного сотрудничества между тремя силами, дей-ствующими на социальной арене страны, области, города или иной терри-тории - государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями.
Каждый сектор занимает собственную нишу и, как правило, не стре-мится покидать ее пределы. Вместе с тем, успешное развитие каждого из них невозможно без взаимодействия с другими секторами. В этом контек-сте принято говорить о межсекторном взаимодействии как необходимом элементе общегосударственной управленческой эффективности. Пред-ставители каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении социальных проблем, но, несмотря на все различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество этих секторов необходи-мо. Что же касается специфики их формирования, то ныне возник част-ный бизнес-сектор, основанный на деловой гражданской инициативе, а го-сударственный сектор претерпел существенные изменения, обусловлен-ные сокращением монопольного воздействия на производственную и со-циальную сферы. Одновременно начал формироваться и негосударствен-ный некоммерческий сектор, базирующийся на гражданских инициативах в непроизводственных нишах (образование, наука, здравоохранение, со-циальная защита, экология).
В силу отсутствия в стране собственных традиций функционирования не-правительственного сектора, НПО республики начинали свою деятель-ность, во многом ориентируясь на международный опыт. В 1990-х годах ми-нимальная поддержка со стороны государства стала главным фактором на-целенности на всестороннюю зарубежную помощь, прежде всего финансо-вую1. Однако, несмотря на то, что и сегодня деятельность ряда НПО спон-сируется международными фондами путем предоставления грантов, суще-ствует мнение, что слабость развития неправительственного сектора в рес-публике ранее состояла именно в том, что подавляющая часть его органи-заций действовала благодаря помощи западных доноров. Тем не менее, ос-новная проблема заключалась не только в отсутствии институциональной, устойчивой поддержки третьего сектора государством, но и (главное) в от-сутствии диалога между государственными органами и НПО. В сотрудниче-стве власти и НПО важную координирующую роль играет и законодатель-ная основа, регламентирующая межсекторное взаимодействие. С одной стороны, законодательство выступает элементом государственного конт-роля над НПО, с другой - «амортизатором» государственной политики в отношении неправительственного сектора. Существуют точки зрения, сво-дящиеся к тому, что, установив определенные запреты, государство долж-но в наименьшей степени вмешиваться в развитие неправительственного сектора. Принято считать, что главная задача законодательства, регулиру-ющего сектор НПО, состоит в том, чтобы разрешать и поддерживать суще-ствование подобных организаций, обеспечивать их юридическую защиту, одновременно оберегая социум от нарушений и злоупотреблений со сторо-ны представителей власти. В целом законодательные основы общественно-го участия в принятии и реализации государственных решений рассматри-ваются в качестве одного из основных элементов взаимоотношений между властью и неправительственным сектором.
В таком контексте актуализируется вопрос об участии представителей НПО в процессе законотворчества1. Это обусловлено тем, что государст-венные органы, разрабатывающие законы для регулирования деятельно-сти как неправительственного сектора, так и социальной сферы, в кото-рой действуют НПО, зачастую отличаются субъективным взглядом на общественные процессы или имеют не совсем верные представления о ре-альных нуждах социума.
Как нам представляется, граждане и гражданское общество должны реагировать на выработку политики и участвовать во всех соответствую-щих стадиях - от определения проблемы, разработки политики, а также принятия решения до претворения в жизнь и оценки. В развитых странах мира практика привлечения НПО к процессу законотворчества - вполне нормальное явление2.
Одна из наиболее распространенных в мировой практике форм подоб-ной поддержки - государственный социальный заказ. Идея проведения подобных конкурсов заключается в том, что государство финансирует проекты, подготовленные для решения конкретных социальных проблем, а неправительственные организации, работающие непосредственно с на-селением, реализуют эти проекты. Основой социального заказа (как и других форм взаимодействия институтов гражданского общества и госор-ганов) выступает принцип субсидиарности, то есть внедрение социально-го заказа будет означать усиление заинтересованности власти в создании и развитии институтов гражданского общества, поскольку только за счет этого возможно достижение социального участия. Приоритет заказа - по-буждение целевых групп к формированию объективных и субъективных условий для развития их способности к самообеспечению, а не к обслужи-ванию всех, кто может считаться нуждающимся, поскольку список пос-ледних можно продлевать до бесконечности. Обязанность государства со-стоит в том, чтобы на основе тендера определить наиболее конкуренто-способного поставщика тех или иных услуг с целью рационального ис-пользования бюджетных средств. В то же время государственный заказ должен быть открытым для любой некоммерческой организации, способ-ной предоставить требующуюся услугу.
Например, в Казахстане закон «О государственном социальном зака-зе», принятый в 2005 году, в значительной мере учитывает мировой опыт выполнения госзаказа посредством реализации НПО социальных про-грамм, разрабатываемых в соответствии с широким спектром актуальных для страны проблем: в области социальной защиты, здравоохранения и экологии, гражданского права, науки и образования и культуры3. Такое правовое поле, созданное принятыми законодательными актами, позволя-ет осуществлять конкурсный заказ на социальные услуги неправительственных организаций, а они, со своей стороны, проявляют интерес к уча-стию в подобных конкурсах.
Однако, рассматривая технологию реализации государственного заказа в системе взаимодействия государства и НПО, следует отметить наличие непоследовательной формулировки: «В виде социального заказа НПО по-лучают поддержку или помощь от государства». Здесь необходимо под-черкнуть, что в помощи нуждаются социально уязвимые слои общества, а неправительственные организации, используя свои методики, ресурсы и бюджетные средства, помогают государству более адресно решать проб-лемы населения.
Нецелесообразно также приравнивать социальную услугу к коммерче-ской, направленной на получение прибыли. Социальный заказ нацелен на повышение качества жизни граждан - без ориентации на получение мате-риальной прибыли в чистом виде, а большинство проектов выполняется по себестоимости. В целом государственный социальный заказ рассмат-ривается как наиболее эффективная экономико-правовая форма реализа-ции приоритетных целевых социальных программ, направленных на ре-шение общественно значимых проблем общегосударственного, отрасле-вого или местного уровней.
В целом же сотрудничество с властью - качественно новый этап разви-тия неправительственного сектора, но еще далеко не все НПО готовы к этой работе в интересах своих же целевых групп. К примеру, отдельные неправительственные организации отказываются от взаимодействия, счи-тая, что власть следует контролировать на расстоянии. Существуют НПО, стабильно финансируемые иностранными донорами, в силу чего они не нуждаются во внутренних связях. Конечно, в развитии диалога вла-сти и третьего сектора существует еще достаточно проблем, но главным результатом становления сотрудничества можно считать переход от дек-ларативности к рабочему режиму. Темпы развития институтов граждан-ского общества еще относительно невысокие, однако определенные ме-ры, направленные на укрепление местных НПО, уже приняты.
В конечном счете тесное сотрудничество этих двух секторов способст-вует как улучшению бизнес-среды, решению социальных проблем насе-ления, так и укреплению стабильности, общественному прогрессу и раз-витию зрелого гражданского общества. Вместе с тем необходимо созна-вать, что становление гражданского общества - долгий эволюционный процесс, в котором невозможно получить моментальный результат, про-пустив отдельные стадии развития. В отличие от многих стран, где демо-кратия сформировалась на базе цивилизованного гражданского общест-ва, Кыргызстан одновременно строит и демократию, и гражданское об-щество, и государство. Тем не менее, можно констатировать, что пере-ломный момент в становлении третьего сектора уже наступил, и неправи-тельственные организации уверенно вышли на новый уровень развития, характеризующийся интенсивным совершенствованием взаимоотноше-ний с властью.
По материалам рабочей встречи директоров институтов истории стран СНГ.