Безопасность в Центральной Азии и проблемы взаимодействия макрорегиональных структур
Friday, December 21 2007, Analitika.org
Кушкумбаев С.К.
Казахстан и другие государства Центральной Азии участвуют в различных многосторонних структурах, функционально охватывающих политические, военно-политические, экономические вопросы взаимодействия. Среди этих структур важное место занимают организации по безопасности: Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), а также ряд других многосторонних проектов. Роль этих международных структур все более возрастает.
В сфере безопасности актуализируются переговорные, диалоговые механизмы, меры доверия, в целом подход, основанный на компромиссных формах взаимодействия. Государства Центральной Азии и в общем регион испытывают геополитическое, экономическое и культурное воздействие внешнего мира. В этих условиях страны региона нуждаются в оптимальной форме взаимодействия друг с другом и нерегиональными государствами. Сравнительно эффективными формами подобного сотрудничества являются многосторонние форумы и консультации.
Важнейшим этапом на этом пути должно стать сбалансированное сотрудничество республик Центральной Азии между собой. За постсоветский период страны региона участвовали в разных многосторонних проектах, порой разнонаправленных. Узбекистан участвовал в деятельности ГУУАМ, в то же время Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан - в ОДКБ и ЕврАзЭС. Происходило расхождение в видении путей решения международных проблем, роли различных международных организаций с участием стран Центральной Азии. Вхождение Узбекистана в ГУУАМ в 1999 г., создание ЕврАзЭС в 2000 г., появление таможенных и иных пограничных барьеров между Узбекистаном и его соседями привели к новому этапу охлаждения отношений между государствами Центральной Азии. Военная активность НАТО и США, наращивание военного сотрудничества в рамках ОДКБ, активность КНР на двустороннем уровне и в рамках ШОС потенциально содержат в себе риски и вызовы стабильному развитию стран региона. Центральноазиатские республики были инициаторами создания последовательно трех многосторонних структур с участием государств региона. Результаты деятельности этих структур в целом оказались невысокими.
Возникшие трудности в деятельности центральноазиатских струкутур также повлияли на активизацию макрорегиональных организаций и проектов, прежде всего, способствовали появлению ОДКБ, ЕврАзЭС и ШОС. Казахстан, как и ряд других стран Центральной Азии, является активным участником ОДКБ. Данная структура претерпела трансформацию в 2002 г., когда страны-участники решили создать на основе Договора о коллективной безопасности (ДКБ) полноценную организацию по безопасности - ОДКБ. Перед ОДКБ был поставлен ряд новых задач, обусловленных ростом нетрадиционных вызовов и угроз. Стороны приступили к формированию многосторонних военных структур, таких, как Коллективные силы быстрого развертывания (КСБР), начали углублять кооперацию в борьбе с незаконным оборотом оружия, в сфере противодействия терроризму и наркотрафику. Страны-участники связаны различными многосторонними соглашениями и стремятся дальше развивать многоплановое взаимодействие. С вхождением в ОДКБ Узбекистана в 2006 г., четыре страны региона, за исключением нейтрального Туркменистана, являются членами этой структуры. Рассматривая ОДКБ как основную структуру в сфере региональной и международной безопасности, тем не менее, следует отметить, что страны Центральной Азии стремятся диверсифицировать свое сотрудничество, в том числе участвуя в специальных программах НАТО и отдельных его членов. НАТО стремительно расширяет как географию своей активности, прежде всего в Евразии, так и свои функции, которые не ограничиваются только военно-политическими вопросами. В настоящее время Россия предлагает трансформировать ОДКБ в «многофункциональную структуру» с широким спектром задач в дополнение к имеющимся, таким, как борьба с техногенными катастрофами, чрезвычайными ситуациями и незаконной миграцией. Очевидны элементы соперничества с НАТО и в этом контексте. Казахстану и другим странам Центральной Азии важно, участвуя в ОДКБ, дистанцироваться от втягивания в конкуренцию крупных евразийских игроков. Несомненно, что обязательства в рамках ОДКБ в отдельных аспектах будут коррелироваться с деятельностью других многосторонних структур, и в частности с ЕврАзЭС. По сути, обе структуры - ОДКБ и ЕврАзЭС - имеют взаимодополняющие задачи и цели, соответствующе связанные с интеграцией в военно-политической и торгово-экономической сферах. В обеих организациях явно прослеживается военно-политическое и экономическое доминирование России. В этих условиях Казахстан, участвуя в ЕврАзЭС, синхронизирует свое экономическое развитие с другими членами этой организации. Как в перспективе будут взаимодействовать ОДКБ и ЕврАзЭС с другими евразийскими игроками и макрорегиональными организациями - вопрос, требующий комплексного анализа.
ЕврАзЭС как международная структура с заявленными экономическими целями ориентирована и на решение ряда политических и даже в отдельных аспектах геополитических задач. Небольшой промежуток времени с момента создания организации не дает оснований для однозначного вывода о будущем этой структуры. Вместе с тем сообщество демонстрирует сравнительный успех в сфере экономического взаимодействия, обусловленный, возможно, также и общим экономическим подъемом в странах СНГ после кризисов 1990-х гг. Тем не менее ряд сфер сотрудничества представляют проблемный блок. Разные точки зрения в странах ЕврАзЭС существуют на вопрос создания наднационального органа, регулирующего таможенно-тарифную политику. Стороны ведут дискуссии о том, на каких принципах наднациональный орган будет проводить общую таможенно-тарифную политику, так как ключевой вопрос любого экономического объединения - решение вопросов унификации таможенных тарифов. Не менее остро стоит вопрос сотрудничества в сфере транспорта. За 15 лет самостоятельности бывшие союзные республики, размежевавшись в вопросах транспортной политики, создали барьеры для транзита товаров по территории СНГ. Сфера энергетики (по взаимному признанию сторон - одно из ключевых направлений сотрудничества) также имеет большой потенциал. Ряд стран ЕврАзЭС в перспективе, возможно, будут конкурировать на рынках энергоносителей и транзитно-транспортных услуг. Экономический потенциал членов сообщества асимметричен и это также в перспективе потребует от стран-участников, в особенности от России, политической воли и гибкости в вопросах экономических издержек. Вероятны политические риски, и особенно после расширения организации. В случае излишней политизации этой международной организации, ее могут ожидать аналогичные проблемы других интеграционных проектов на постсоветском пространстве. ОДКБ и ЕврАзЭС находятся под преимущественным российским влиянием, и в этих условиях странам Центральной Азии важно прагматично участвовать в различных организациях, избегая втягивания в прямое соперничество и конкуренцию с альтернативными структурами и программами.
ШОС как сравнительно динамично развивающаяся структура способна создать новую геополитическую конфигурацию в Азии, и в частности в Центральной Азии. ШОС находится в начальном периоде своего развития и уже выявляется ряд проблемных зон.
Во-первых, широкий круг охватываемых перспективных вопросов. В этом случае значительна вероятность распылить имеющиеся ресурсы. Решая первоначально вопросы пограничного урегулирования вдоль бывшей советско-китайской границы, «шанхайская пятерка» имела достаточно ясную задачу. Вместе с созданием новой организации появились новые цели в сфере совместной безопасности и торгово-экономического взаимодействия. Создание Региональной антитеррористической структуры (РАТС) и Секретариата ШОС не значительно ускорило процесс определения функциональных ниш ШОС.
Во-вторых, имеются расхождения в вопросах приоритетности в деятельности ШОС. Москва считает первостепенной «традиционную» активность организации в вопросах региональной и международной безопасности, тогда как Пекин придает не меньшее значение вопросам торгово-экономического сотрудничества. Предложение КНР о создании зоны свободной торговли ШОС пока не рассматривается Россией как актуальная задача. Более того, в случае реализации ряда других предложений, не исключена вероятность латентной конкуренции между двумя крупными членами ШОС.
В-третьих, страны ШОС асимметричны по своему весу и положению. КНР и Россия по экономическому и военно-политическому потенциалу резко отличаются от центральноазиатских участников ШОС. Россия и Китай как региональные державы имеют собственные стратегические цели и задачи, в том числе не совпадающие с целями других держав и организаций, представленных в Центральной Азии. Здесь ключевой вопрос: как будут соотноситься интересы КНР, России и США в зоне ШОС, каковы функциональные зоны ответственности таких многосторонних структур в сфере безопасности, как ОДКБ и НАТО.
В этих условиях центральноазиатским странам важно иметь скоординированное видение ключевых проблем региональной геополитики и безопасности. Изначально декларируется, что ШОС является не блоком, а структурой для сотрудничества, основанной на диалоге, переговорах, мерах доверия как основных механизмах взаимодействия. Вместе с тем ШОС - структура развивающаяся и как себя поведут ее члены в случае обострения отношений между Россией и США, между США и КНР - вопрос открытый. Как известно, военно-политическое присутствие США и в целом активность НАТО в Центральной Азии выступают фактором-раздражителем для России и КНР. Предпринимались попытки, в том числе посредством ШОС, ограничить американскую активность в регионе. В отличие от односторонних и силовых акций, стремления к однополярному миру, за которыми имелись в виду США, ШОС перманентно декларировала, что ставит целью развитие диалоговых, переговорных форм, отказывается от блокового подхода, отдает приоритет ООН и многосторонним механизмам взаимодействия, стремится к многополярному миру.
Очевидно, что отсутствие определенности в области решения взаимно интересующих задач, в том числе обусловленных значительной экономической, политической и культурной дифференциацией стран - членов ШОС, делает перспективы организации не безоблачными. В этой связи страны ШОС, прежде всего КНР и Россия, а также страны-наблюдатели стремятся сделать одной из главных функциональных зон взаимодействие в сфере энергетики. Энергоресурсы регионов Каспия и Центральной Азии становятся одними из важнейших в формировании перспективного топливно-энергетического баланса стран Европы и Азии, соответственно, спектр вопросов выходит за пределы зоны ШОС.
Следовательно, такие международные организации, как ОДКБ, ЕврАзЭС и ШОС, имеют ряд совпадающих задач. Соответственно, возникает вопрос будущего их взаимодействия, а также взаимодействия этих структур с другими организациями и программами по безопасности. Наличие ясных и структурированных целей и интересов у стран Центральной Азии способно дать большую функциональную четкость многосторонним структурам и проектам, в которых они участвуют.
Статья опубликована в сборнике материалов международной научно-практической конференции «Сотрудничество и безопасность в Центральной Азии в условиях политических и социально-экономических трансформаций». - Алматы: Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте РК, 2007.