18 марта 2008
Взгляд юристов на ограничения свободы мирных собраний в Бишкеке и Кыргызстане
17 марта 2008
Взгляд юристов на ограничения свободы мирных собраний в Бишкеке и Кыргызстане
14 марта 2008, 20:59 CA-NEWS :
CA-NEWS (KG) - Права человека являются одной из гарантий прозрачности и справедливости любых политических процессов. Игнорирование проблем в сфере соблюдения прав может оказать общее негативное воздействие на демократическое развитие страны, на обеспечение безопасности для ее граждан, жителей и гостей.
«Голос свободы», Кыргызстан 14 марта 2008г. Наталья Утешева, Сардар Багишбеков
Цель данной аналитической записки является проанализировать международные обязательства Кыргызской Республики в сфере обеспечения свободы мирных собраний, представить рекомендации по соблюдению данных стандартов. Постановление Бишкекского городского Кенеша стало причиной массовых нарушений права на свободу мирных собраний в Кыргызстане, повлекло многочисленные незаконные аресты правозащитников и активистов в декабре 2007, январе и феврале 2008 года. В данной записке сопоставляются нормы постановления и законодательства КР с общепризнанными международными стандартами.
Принятие Бишкекским Городским Кенешем постановления, ограничивающего свободу собраний, является не только серьезным вмешательством в свободу мирных митингов, но и препятствием в осуществлении свободы выражения мнения. Кроме того, время принятия данного постановления, а именно время предвыборной кампании, негативно и существенно повлияло на обеспечение и реализацию избирательных прав граждан.
Данная аналитическая записка основывается на практике Комитета ООН по правам человека, международных органов по правам человека, а также комментариях специалистов по международному праву в сфере прав человека.
Международные стандарты в отношении права на свободу собраний
Общие гарантии
Свобода мирных собраний, закрепленная в статье 21 Международного Пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) - одна из фундаментальных свобод, определяющих уровень развития демократии в обществе. Право на мирные собрания защищается всеми основными международными документами по правам человека. Международное право защищает как свободу мирных собраний, так и неразрывно связанную с ней свободу выражения мнений, в особенности, мнений о политической ситуации. При этом свобода мнений, обеспечиваемая статьей 19 МПГПП является одной из целей свободы собраний и ассоциаций.
Международный Пакт о гражданских и политических правах. Статья 21:
Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Как свобода собраний, так и свобода выражения мнений является одной из основных опор демократического общества, одним из основных условий его прогресса и развития каждой личности. Эти права не ограничиваются информацией и мнениями, воспринимаемыми благосклонно, считающимися не оскорбительными или же нейтральными, но относится также к тем, которые обижают, возмущают или вызывают беспокойство в государстве либо части общества. Таковы требования плюрализма, терпимости, открытости в отношении других взглядов, без которых не существует демократическое общество. Таким образом, та или иная демонстрация, манифестация или собрание может вызывать недовольство или же являться оскорбительной для лиц, возражающих против тех идей или требований, на пропаганду которых нацелена данная демонстрация.
В соответствии с замечаниями Комитета ООН по правам человека к МПГПП, для обеспечения избирательных прав, закрепленных в статье 25 МПГПП, т.е. права на участие в ведении государственных дел как непосредственно, так через свободно выбранных представителей, права голосовать и быть избранным, права на допуск на общих условиях равенства к государственной службе, необходимо полное осуществление и соблюдение прав, гарантированных в статьях 19, 21, 22 МПГПП, включая свободу заниматься политической деятельностью как лично, так и в составе политических партий и других организаций, свободу обсуждения государственных дел, право на мирные демонстрации и собрания, право на критику и возражения, на публикацию политических материалов, на проведение избирательных кампаний и на пропаганду политических убеждений. Эти права приобретают особое значение в период предвыборной кампании и предполагают свободный обмен информацией и мнениями по государственным и политическим вопросам между гражданами, кандидатами и избранными представителями народа.
Законность и необходимость в демократическом обществе
Согласно нормам МПГПП право человека на мирные собрания не является абсолютным, но ограничение этого права, как и других прав человека, допускается лишь при соблюдении трех элементов, т.е. если эти ограничения предусмотрены законом, принимаются для защиты одной из перечисленных законных целей, а именно для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц, неоходимы для такой защиты в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признаваемыми в МПГПП.
При этом элементы условий об ограничениях прав анализируются Комитетом ООН по правам человека следующим образом:
1) Предусмотрены законом. В соответствии с замечаниями общего порядка Комитета ООН по правам человека ?27 (67), в самом законодательстве должны быть оговорены условия, при которых права могут ограничиваться. Принимая законы, предусматривающие ограничения, государству всегда следует руководствоваться принципом, согласно которому ограничения не должны ущемлять существа рассматриваемого права; соотношение между правом и ограничением, между нормой и исключением не должны видоизменяться. Законы, разрешающие применение ограничений, должны основываться на четких критериях и не должны наделять неограниченными дискреционными полномочиями лиц, которым поручено их осуществление.
2) и 3) Говоря о законной цели и необходимости для защиты такой цели, Комитет отмечает, что недостаточно, чтобы ограничения служили достижению разрешенных целей; они также должны являться необходимыми для их защиты. Ограничительные меры должны соответствовать принципу соразмерности; они должны являться уместными для выполнения своей защитной функции; они должны представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть получен желанный результат; и они должны являться соразмерными защищаемому интересу.
Постановление Бишкекского городского Кенеша депутатов в иерархии норм законодательства Кыргызской Республики
Иерархическая классификация нормативных правовых актов, действующих в Кыргызской Республики, обозначена в Основном законе страны. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Конституции Кыргызской Республики, только Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие в Кыргызской Республике. Все законы и другие нормативные правовые акты принимаются на основе Конституции.
Данное конституционное положение нашло более подробное закрепление в Законе Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» определяющем, помимо прочего, понятие и виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой и способы разрешения юридических коллизий.
Классификация, приведенная в статье 1 Закона, строится по признаку - нормативный правовой акт, имеющий высшую, более высокую и более низкую юридическую силу:
1. Конституция Кыргызской Республики, имеет высшую юридическую силу в системе законов и иных нормативных правовых актов (ст. 5 Закона);
2. Конституционные законы и законы Кыргызской Республики;
3. Подзаконные нормативные акты, принимаются на основании и во исполнение законов.
Постановление Бишкекского городского Кенеша депутатов от 3 декабря 2007 года «Об утверждении Правил проведения митингов, шествий, демонстраций, манифестаций и пикетов» относится к подзаконным нормативным актам и должно соответствовать как Конституции, так и иным нормативным правовым актам, имеющим по сравнению с ним более высокую юридическую силу (статья 3 Закона).
Также согласно статье 6 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» в случае расхождения закона или иного нормативного правового акта с Конституцией Кыргызской Республики действует Конституция Кыргызской Республики, а в случае противоречия подзаконного нормативно правового акта с законом - действует закон Кыргызской Республики.
Противоречие нормам национального законодательства
Согласно статье 25, Конституция Кыргызской Республики устанавливает уведомительный характер проведения мирных собраний. Кроме того, согласно ст. 3 Закона КР «О праве граждан собираться мирно без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации»:
«Граждане КР без разрешения или без уведомления органов местной государственной администрации или местного самоуправления имеют право собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации на территории КР:
1) на территории земель общего пользования (на тротуарах, в скверах и др.) и иных открытых общественных местах с коммунальной и государственной формой собственности без существенных нарушений прав и свобод других граждан.
Постановление предусматривает возможность запрета запланированного мирного собрания (статья 4.1), в случае если:
- избранное место проведения мирного собрания не совпадает с тремя территориями, указанными в постановлении проведения собрания (статьи 2.3, 3.1 и 3.2);
- если до запланированного времени проведения собрания осталось менее 10 дней (статья 2.2);
- если в уведомлении не указаны сведения об оплате расходов, связанных с охраной общественного порядка, медицинским обслуживанием, уборкой территории (статья 2.4).
Таким образом, постановление Бишкекского городского Кенеша депутатов от 3 декабря 2007 года «Об утверждении Правил проведения митингов, шествий, демонстраций, манифестаций и пикетов» фактически устанавливает разрешительный характер проведения мирных собраний в г. Бишкек и тем самым противоречит ст. 25 Конституции КР и статье 3 Закона КР «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации».
Частное мнение специалистов в области международных стандартов в области прав человека
(i) К вопросу о месте проведения мирного собрания
Статья 3.2 постановления БГК определяет три места сбора и проведения акций: - площадь, перед зданием Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, ограниченную улицами Орозбекова - Раззакова; - сквер у памятника А.М.Горького, ограниченный улицами Коенкозова, Рыскулова, Н.Исанова и Пушкина; - парк "Молодежный" в северо-западном районе, на пересечении ул. Махатмы Ганди и пр. Жибек-Жолу.
Нурбек Токтакунов: Общественная необходимость права на мирные собрания в возможности выразить индивидуальное или коллективное мнение и привлечения внимания государственной власти и граждан к тем или иным общественно-значимым проблемам. От существа проблемы зависит целесообразность того или иного места проведения мирного собрания. Места, разрешенные БГК для мирных собраний, удаленны, как от наиболее оживленных маршрутов передвижения граждан, так и от государственных органов (только одно разрешенное место находится у ЖК). Проведение мирных собраний в этих местах нецелесообразно для привлечения внимание общественности или государственных органов. Ограничение в выборе места проведения акции тремя территориями практически нейтрализует главное назначение мирных собраний, а значит, является необоснованным ограничением права граждан на мирные собрания.
Алмаз Эсенгельдиев: Место проведения собрания должно находиться в компетенции самих граждан, поскольку в обычных условиях любой человек может находиться там, где ему правилами не запрещено находиться. Специальное ограничение местонахождения (места проведения) применительно к публичным мероприятиям может быть установлено: на железнодорожных магистралях; в помещениях, занимаемых органами государственной власти и местного самоуправления; в помещениях со специальным режимом безопасности труда либо специальными правилами техники безопасности, а также представляющих опасность для жизни и здоровья. При этом на органах власти должна лежать обязанность уведомления участников и организаторов собраний о местах, где проведение собраний запрещено в связи с указанными условиями.
Дмитрий Кабак: Право на свободу мирных собраний неразрывно связано со свободой мысли и свободой выражения мнения, включающей свободу искать, собирать, получать и распространять информацию (сведения) любым способом и любыми средствами. Также в праве на собрания присутствует свобода передвижения, например, при следовании к месту проведения собрания или свободного оставления собрания, а также, если собрание сопряжено с движением.
(ii) К вопросу о времени проведения собрания
Статья 2.2. постановления БГК предполагает подачу уведомления в мэрию города Бишкек или в районную администрацию мэрии города Бишкек по территориальности в письменном виде не менее чем за 10 дней до ее начала.
Нурбек Токтакунов: Текущие события общественно-политической жизни часто требуют незамедлительного привлечения к ним внимания общественности и государственной власти, например, чтобы предостеречь власти от каких либо действий, либо наоборот призвать их к каким-либо действиям. По истечении 10 дней проведение акции может потерять свою актуальность. Десятидневный срок между возникновением необходимости провести акцию и самой акцией нейтрализует главное назначение мирных собраний, а значит, является необоснованным ограничением права граждан на мирные собрания.
Алмаз Эсенгельдиев: Вопрос о сроке уведомления должен быть в компетенции самих граждан проводящих мирное собрание, потому как возникают случаи немедленного реагирования на те или иные события, происходящие в обществе и в стране. Законодательно ограничения срока следовало бы установить только для исключения тех случаев, когда с целью злоупотребления правом организаторы будут заранее бронировать те или иные места на определенные даты для проведения своих акций.
Дмитрий Кабак: Необходимость в проведении собрания может возникнуть в любое время, например, ввиду происшедшего события, как реакция на чье-либо мнение, в знак поддержки или протеста. Поэтому важно, чтобы подзаконные правила не устанавливали ограничений в отношении времени как в течение суток, так и не ограничивали длительность собраний одним днем, допуская проведение длительных собраний.
Требование к сроку предварительного уведомления заранее создает отличие в практики применения данной нормы, так как в обычной ситуации необходимость выражения мнения или реагирования на какое-либо событие может оказаться не совместимым со сроком, который будет определен в подзаконном акте. С другой стороны, организаторы и участники, заинтересованные в надлежащем проведении планируемого собрания заинтересованы в подготовке его при сотрудничестве и взаимодействии с органами власти.
(iii) К вопросу об оплате расходов
Согласно статье 3.7. - Расходы по уборке мусора, иной ущерб, непосредственно связанный с организуемыми мероприятиями, подлежит возмещению за счет организаторов акций, согласно счетам, выставляемым районными администрациями города Бишкек.
Нурбек Токтакунов: В случае, если проведенной акцией городу или гражданам причинен какой-либо материальный ущерб, власти обладают достаточным набором правовым инструментов для принудительного возмещения причиненного ущерба организаторами акции. В случае, если планируемая акция, в силу её многолюдности требует дополнительных расходов (сверх обязанностей самой власти) МГА и ОМС имеют возможность, получив уведомление, сообщить организаторам акции о необходимости дополнительных расходов. В случае, если организаторы акции не произведут дополнительных расходов сверх обязанностей самих властей, дополнительные расходы можно взыскать в установленном законом порядке. Таким образом, обязательное включение сведений об оплате расходов на проведение акции в уведомление является необоснованным ограничением права на мирные собрания.
Алмаз Эсенгельдиев: Организаторы акций не могут быть заранее ответственными за причиненный материальный ущерб. Ответственными должны быть правонарушители, обязанность установления которых лежит на правоохранительных органах.
Право на свободу мирных собраний - это право человека и соответственно на власти лежит обязанность его обеспечения. При этом в соответствии с международными обязательствами по обеспечению данного права власти должны принять такие меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления права. В числе таких необходимых мер при проведении собраний могут быть: меры по организации проведения мирных собраний, охране и обеспечению безопасности их участников, в том числе необходимые процедуры оцепления, сопровождения участников мирного собрания, перекрытия или изменения маршрутов движения транспорта, установки дорожных знаков и иные мероприятия обеспечения безопасности на дорогах, а также работа коммунальных и иных служб (оказания скорой медицинской помощи, противопожарной службы, службы спасения и других служб). При этом власти должны также обеспечить и платное оказание услуг, истребованных организатором собрания в случаях, когда данные услуги не обеспечиваются на безвозмездной основе.
Дмитрий Кабак: Возложение на организаторов или на участников каких-либо расходов переводит обеспечение властью права на собрания в разряд хозрасчетных отношений, которые не свойственны обязательствам государства в правах человека. Иначе любые другие права обеспечивались бы аналогичным образом: оплата счетов милиции, поддерживающей правопорядок, скажем, в месте проживания или по дороге с дома на работу и обратно; оплата милиции или врачам за сохранение жизни (право на жизнь). Являясь обязательствами государства, все права и свободы человека обеспечиваются за счет государственного и местного бюджета и являются естественной функцией власти в соответствии с полномочиями органов власти. Иными словами, регулярный государственный и местный бюджет изначально включают затраты, связанные с обеспечением всех прав и свобод человека.
(iv) К вопросу о соблюдении прав и свобод других граждан
Нурбек Токтакунов: Право на мирные собрания не является абсолютным правом и подлежит ограничениям. Ограничения должны быть необходимыми в демократическом обществе, то есть в интересах государственной безопасности и прав других граждан. Для этого предусмотрены:
- обязательное уведомление, для того, чтобы власти, заранее оценив ситуацию, могли подготовить необходимые силы и средства для обеспечения прав других лиц и наладить взаимодействие с организаторами акции;
- возможность, задействовав подготовленные силы и средства, прекратить акцию, в случае если она приобрела угрожающий характер.
Для эффективно работающих ОМС, МГА и ОВД, имеющихся инструментов ограничения права на мирные собрания, достаточно для обеспечения прав и свобод других граждан. Об этом свидетельствует опыт развитых демократических стран. Создание дополнительных страховочных ограничений права на мирные собрания является свидетельством неэффективности ОМС, МГА и ОВД и их неспособности наладить взаимодействие.
Кроме того, данное постановление само угрожает интересам общественной безопасности. Существует реальная опасность возникновения конфликтов между милицией, если они будут руководствоваться в своей деятельности постановлением БГК, и гражданским населением, если они воспользуются своим конституционным правом на мирные собрания, не предусматривающим получение разрешения.
Алмаз Эсенгельдиев: Любое мирное собрание может нести в себе угрожающий характер (например, предупреждение коррупционерам, бесчестным на руку чиновникам и т.п.), но если оно остается мирным (то есть ненасильственным и невооруженным) оно имеет право быть. Собрание не может быть запрещено даже в случае отсутствия уведомления, в противном случае это говорило бы о существовании изначального запрета на проведение спонтанных митингов. А спонтанность не является синонимом немирности собрания.
Ограничение не может быть предусмотрено подзаконным нормативно-правовым актом. Ограничение права может быть предусмотрено только законом, принимаемым парламентом, об этом говорит не только Конституция, но и МПГПП.
Дмитрий Кабак: Каждый человек обладает личной свободой, которая сформулирована принципом «разрешено все, что не запрещено законом». Запреты устанавливаются только законом, например, путем определения уголовной или административной ответственности за противоправное или преступное поведение. Остальные вопросы решаются через установление ограничений, которые должны соизмеряться с «необходимостью в демократическом обществе». В демократическом обществе свобода слова и свобода выражения мнения в виде собрания считаются особой ценностью, которую необходимо оберегать. В демократическом обществе люди с пониманием относятся к возможным неудобствам ввиду проведения собрания другими, так как сами могут воспользоваться данной формой привлечения общественного внимания и выражения мнения. Мирные собрания являются средством, предотвращающим незаконные насильственные и вооруженные формы отстаивания своих интересов. Именно поэтому важно создать условия для обеспечения именно мирных собраний.
Нурбек Токтакунов - адвокат, юрист Независимой Правозащитной Группы, выпускник Специализированного курса по применению МПГПП и Факультативного протокола.
Алмаз Эсенгелдиев - юрист, координатор программы Freedom House по Конституционной реформе и верховенству закона.
Дмитрий Кабак - юрист, президент ОФ «Открытая позиция», выпускник Высшей школы по правам человека Хельсинского фонда по правам человека, Варшава, Польша.