КОЛОДКИН, Президент Российской ассоциации международного права Опорные точки добрососедства О правовом режиме Каспия ---------------------------------------------------------------------------- ---- В отличие от некоторых лихих ученых, мешающих все в одну кучу, я считаю, что правовой статус и правой режим - это разные категории. Если статус пространств отвечает на вопрос принадлежности последних к государству (например, территориальное море) или, наоборот, неподчинения ни суверенитету, ни юрисдикции какого-либо государства (например, открытое море), то понятие "правовой режим" непосредственно связано с совокупностью прав и обязанностей государств по использованию данного морского пространства. В данном случае эти права и обязанности осуществляются при всестороннем использовании, охране и изучении Каспийского моря. Представляется, что российский проект января 2001 года Конвенции о правовом статусе Каспийского моря наилучшим образом отражает стремления и чаяния всех прикаспийских государств. Проект основан на современных принципах и нормах международного права, предусматривает свободу судоходства для прикаспийских стран, лицензионный порядок рыболовства, ответственность сторон за ущерб экологической системе и т.п. В аспекте продолжающейся дискуссии о действенности договоров 1921 и 1940 годов проект гласит, что данная Конвенция "имеет преимущественную силу в отношениях между государствами-участниками" этих договоров.
Чтобы лучше представить себе правовой режим Каспия, целесообразно обратиться к его истории. Каспий издревле использовался для судоходства. Еще в IX веке, в 880 году, первые руссы появились на Каспии и захватили о-в Абескун. Знаменателен XVIII век, когда Петр I совершил известный Персидский поход в 1722-1723 гг. В Астрахани по его распоряжению построили военный порт. В итоге в 1723 году был заключен петербургский трактат, а в 1732 году Рештский договор о сотрудничестве, касающийся судоходства и торговли.
Именно эти два договора открыли путь для международно-правового режима Каспия, уже потом появился Гюлистанский мирный договор 1813 года, а затем и Туркменчайский мирный договор 1828 года. Последний знаменит тем, что, во-первых, подтвердил свободу торгового судоходства, а во-вторых, установил исключительное право России иметь на Каспии военный флот.
Все эти договоры подготовили почву для договора эпохального значения, который окончательно определил режим Каспия, - Договора между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 года. Этот договор, во-первых, провозглашал свободу плавания судов под флагом обеих cтpaн. Во-вторых, в нем закладывалось положение, согласно которому в составе экипажей иранских судов не должно быть граждан третьих стран, использующих службу на судах под иранским флагом в целях, недружественных в отношении РСФСР (ст. 7). Законченное развитие эти принципы получили в Договоре о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 года.
Прежние договоренности - в силе
По Договору 1940 года стороны и не думали разделять Каспийское море на внутренние воды, территориальное море и открытое море. Другими словами, СССР и Иран отказались от разграничения национальной юрисдикции акватории Каспийского моря.
Это свидетельствует о безусловном осознании того положения, что Каспий явно понимался как объект общего пользования прикаспийских государств. Договор 1940 года заключен на неопределенное время, и ни одна из сторон - ни Россия как продолжатель СССР, ни Иран - не объявили о прекращении его действия после распада СССР, поэтому он продолжает действовать. Режим Каспия, как объекта совместного пользования всех прикаспийских государств, остается неизменным до того момента, пока ими не будут заключены новые соглашения, изменяющие эти положения.
Тот факт, что республики Союза ССР связаны положениями советско-иранских договоров 1921 и 1940 годов, вытекает не только из общих норм международного права. Согласно Алма-Атинской Декларации от 21 декабря 1991 года, "государства-участники Содружества гарантируют... выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР".
Известно, что важнейший элемент обязательности присущ, как правило, международному договору. Но и Декларация может носить обязательный характер. Важно то, что именно говорится в той или иной декларации.
Такой односторонний акт, как Алма-Атинская Декларация, содержит положения, обязательные для подписавших ее государств. В заявлении от 30 ноября 2001 года на саммите стран СНГ в Москве отмечается, что в Алма-Атинской Декларации были урегулированы вопросы, касающиеся, в частности, правопреемства, т.е. отношения к ранее принятым международным договорам. Особо важно, что другие страны приняли к сведению решение государств выполнять данные договоры. Именно такой подход полностью соответствует позиции Комиссии международного права ООН по вопросам о юридической силе односторонних актов, включая коллективные акты, именно такие, как Алма-Атинская Декларация.
Мировая практика
Помимо Каспия, существует около сотни внутренних акваторий, омываемых берегами двух и более стран. Например, Великие озера (США, Канада), озеро Чад (Камерун, Нигерия, Чад), озеро Виктория (Уганда, Кения, Танзания), озеро Мирим (Бразилия, Уругвай), Женевское озеро (Франция, Швейцария) и др. Какова международная практика урегулирования правового режима таких водоемов?
Во-первых, правовой режим различных видов использования таких акваторий формировался посредством заключения соглашений между прибрежными государствами, а не путем односторонних действий.
Во-вторых, если согласиться с тем, что Каспий - это озеро, то это вовсе не значит, что оно должно быть разделено. Да, озеро Констанс разделено на несколько зон юрисдикции и исполнения законов и правил. Но есть и иные примеры международной практики. Озеро Титикака по Договору между Перу и Боливией 1997 года находится "в общей собственности и пользовании прибрежных государств". По Конвенции 1964 года, заключенной Камеруном, Нигерией и Чадом, озеро Чад находится "в совместном пользовании, и на всем его протяжении деятельность является свободной". Такой же режим установлен на озере Виктория Угандой, Кенией и Танзанией. Наконец, по договору США и Великобритании 1909 года свободны для судоходства Великие озера.
Отсюда ясно, что признание Каспийского моря пограничным озером вовсе не означает неизбежность его раздела на сектора, на которые будет распространяться статус государственной территории. Как мы видим, большинство международных озер не разделены государственными границами.
Позиция России
Как известно, Россия выступает против раздела Каспийского моря между пятью прибрежными государствами. 6 октября 1994 года в ООН был распространен документ под названием "Позиции Российской Федерации по юридическому статусу Каспийского моря". В нем Россия настаивала на том, что положения договоров 1921 и 1940 годов должны соблюдаться всеми вновь возникшими прибрежными государствами.
При любых изменениях режима Каспия, которые должны осуществляться с общего согласия пяти стран, необходимо учитывать, что это не часть Мирового океана, поэтому нормы морского права здесь неприменимы: на Каспии нет территориального моря, экономических зон и континентального шельфа (т.е. к Каспию не может применяться Конвенция 1982 года.).
Россия выступила за согласование проекта Договора о региональном сотрудничестве в Каспийском море. Обращалось внимание на то, что права и интересы прикаспийских государств, связанные с этим замкнутым водоемом, могут быть обеспечены должным образом лишь в рамках их тесного сотрудничества, путем выработки согласованных подходов к различным видам его использования.
Таким образом, до установления нового режима действует правовой режим Каспия, определенный положениями советско-иранских договоров 1921 и 1940 годов, в соответствии с которыми на Каспии вообще не существует никакого пространственного разграничения, кроме упомянутой зоны рыболовства, Каспий открыт для использования всеми прикаспийскими государствами, однако ни одно из них не вправе осуществлять односторонние шаги в целях национального присвоения его районов.
Мы исходим из того, что Каспий должен быть признан объектом совместного пользования прибрежных государств. Исключается национальное присвоение его акваторий и дна.
Сферы взаимодействия
За 10 лет, прошедших с момента создания СНГ 11 декабря 1991 года, было подготовлено значительное число проектов различных договоров, направленных на регулирование тех или иных вопросов использования Каспия.
Наше главное предложение состоит в том, что можно уже сейчас до принятия Конвенции о статусе Каспия без какого-либо промедления эффективно осуществлять всестороннее и притом согласованное использование Каспия. Вместо того, чтобы продолжать споры о статусе Каспия, следует заключить ряд договоров (конвенций, соглашений) по различным видам деятельности. Причем, как известно, многие из проектов этих договоров в принципе согласованы.
Во-первых, это проект Соглашения о сохранении и использовании биоресурсов Каспийского моря. По нему согласованы такие коренные положения, как сохранение зоны рыболовной юрисдикции и право только граждан и юридических лиц Прикаспийских государств на ведение промысла.
Во-вторых, подготовлен проект Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря, содержащей весьма важные положения о предотвращении и контроле загрязнения с различных источников, о процедурах принятия мер, выработки программ и планов, создания Совета и Секретариата и т.п.
В-третьих, российской стороной подготовлен отдельный проект Соглашения о защите природной среды Каспийского моря. Целью Соглашения является формирование системы защиты природной среды для предупреждения, предотвращения и ликвидации негативных последствий хозяйственной деятельности. Предусматривается создание Координационного Совета по защите окружающей среды, Каспийского фонда природохозяйственного страхования и Фонда управления окружающей средой Каспийского моря.
В-четвертых, подготовлен проект Соглашения о сотрудничестве Прикаспийских государств в области гидрометеорологии и мониторинга природной среды Каспийс кого моря. Проект предусматривает создание и функционирование системы получения и обмена информацией для оценки и прогноза гидрометеорологических, океанологических характеристик и загрязнения природной среды в районе Каспийского моря. Предлагается разработка Межгосударственной комплексной программы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
В-пятых, не менее важными являются проекты Соглашения о торговом судоходстве на Каспийском море. Первый проект был подготовлен российской стороной, а второй - казахстанской стороной. Принципиальных расхождений проекты не содержат. Имеющиеся различия могут быть устранены путем соответствующих консультаций.
Проблема обеспечения судоходства приобретает особо большое значение в свете программы осуществления коридора Север-Юг, строительства нового российского порта Оля, решения Правительства РФ о создании Северо-Каспийского пароходства в Астрахани. В Астраханском порту открыт пункт пропуска через границу России. Паромная переправа уже действует - из порта Оля в Красноводск (Туркменбаши) и в Иран. Следует также иметь в виду план Ирана о строительстве в 2010-2015 гг. канала Каспий - Персидский залив.
Вот почему заключение всех приведенных соглашений вполне возможно без решения вопроса о том, является ли Каспий морем или озером. Принятие таких соглашений означало бы всеобъемлющее урегулирование правового режима Каспийского моря. Можно было бы пойти и по такому пути: ввести в действие соглашения временно в соответствии со ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, а окончательно - по принятии Конвенции о правовом статусе Каспийского моря.