узел. По материалам Международной конференции "Каспий: правовые проблемы"
---------------------------------------------------------------------------- ---- Ожидается, что в конце апреля в Туркменистане пройдет Саммит руководителей Прикаспийских государств. Эта встреча способна существенно продвинуть процесс адаптации к современным реалиям правового статуса Каспия. Проблема возникла в связи с появлением на политической карте четырех новых Прикаспийских государств - преемников СССР. Стремление прибрежных государств активно разрабатывать огромные запасы углеводородного сырья каспийского шельфа усилило заинтересованность в разграничении морского дня на "зоны влияния". Борьба за нефть и газ значительно усложнила решение проблемы правового статуса Каспия. В то же время урегулирование вопросов территориального разграничения играет ключевую роль в успехе нефтегазовых проектов на Каспии. Существенную помощь политикам в достижении согласия могут и готовы оказать ученые-правоведы. Это убедительно доказали итоги Международной конференции "Каспий: правовые проблемы", прошедшей в середине марта в Москве. Она была организована МГИМО (У) РФ, Международным институтом топливно-энергетического комплекса, ММНК, Российской академией наук и Российской ассоциацией международного права, при участии МИД России.
В рамках конференции "Каспий: правовые проблемы" прошел заинтересованный и содержательный диалог между политиками и учеными по вопросам урегулирования правового статуса Каспия. Участие в конференции высокопоставленных представителей внешнеполитических ведомств Азербайджана, Ирана, Казахстана и России (их выступления публикуются в этом номере "Нефтегазовой Вертикали") не только помогло уточнить официальные позиции этих государств по проблеме Каспия, но и дало надежду, что предложения ученых-правоведов, прозвучавшие с трибуны форума, будут учтены дипломатами и политикам в ходе дальнейших переговоров.
Теория и практика
Почти 10 лет продолжаются дебаты между прибрежными государствами по поводу нового международно-правового статуса самого крупного озера планеты - Каспийского моря. В течение длительного времени (1992-1997 гг.) они велись в основном на пятисторонней основе с применением принципа консенсуса в отношении всех принимаемых решений. Однако, даже несмотря на относительно позитивный ход переговоров, им не удалось за эти годы принять какое-либо конкретное решение по проблемам Каспия. Не удалось до конца согласовать и полный перечень вопросов сотрудничества прибрежных стран по поводу статуса и различных направлений использования возможностей Каспия.
Как напомнил завкафедрой международного права Бакинского госуниверситета Р.Мамедов, достигнуты лишь предварительные договоренности в отношении небольшой группы основополагающих принципов и норм международного права. Не завершены переговоры по поводу судоходства, рыболовства, экологии, в том числе охране и использованию биоресурсов. Не начаты переговоры по демилитаризации бассейна, а также по вопросам прокладки подводных трубопроводов и кабелей, организации и осуществления научных исследований бассейна. Неизвестен статус островов и искусственных сооружений (Нефтяные Камни, плавучие буровые установки) и т.д.
И самое главное - забуксовал процесс выработки статуса Каспия, а точнее определения двух главных его компонентов: характера водного объекта и принципов, методов, способов и координат делимитации и демаркации озера. Практически кроме Азербайджанской Республики (ст. 11, п. 2 Конституции 1995 года) никто из прибрежных государств официально не признал Каспий озером, но и морем также.
Значительно снизилась и продолжает снижаться эффективность пятисторонних переговоров по определению международно-правового статуса Каспийского моря. Всевозможные конференции, форумы, круглые столы и т.д. не принесли ожидаемых результатов. На пятисторонних переговорах ряд государств руководствуются скорее узкоэгоистичными интересами, которые не всегда увязываются с основами теории и практики современного международного права, хотя ссылка на них формально имеется во всех итоговых документах переговоров по Каспию.
Основной причиной неурегулированности международно-правового статуса Каспийского моря является, по мнению Р.Мамедова, непризнание политиками и дипломатами прикаспийских государств научных воззрений и достижений ученых и специалистов, занимающихся проблемами Каспия. К их числу относятся работы (монографии и статьи) юристов-международников, экологов, биологов, ихтиологов, гидрологов, картографов и т.д. Особое значение при этом имеют труды ученых, занимающихся вопросами морского права.
Многие современные ученые, исследующие международно-правовые проблемы Каспия, безоговорочно признают Каспийское море озером (пограничным либо международным) и подробно исследуют различные аспекты слагаемых будущего международно-правового статуса этого водного объекта.
Пора прислушаться к их мнению, ибо единственный путь спасения Каспийского моря и превращения его в зону дружбы и сотрудничества - это наука и достижения, вытекающие из нее.
Переговорный процесс по установлению международного правового статуса Каспийского моря, прежде всего, определяется степенью теоретических разработок и их согласованностью с практикой международного права. Только соединив научные и практические знания, мы можем найти ответ на поставленный вопрос: что же представляет собой Каспий, каков его международно-правовой статус?
Научный подход
Безусловно, вопрос разграничения дна Каспийского моря остается острейшей геополитической проблемой региона. Директор Института океанологии РАН Сергей Лаппо и замдиректора Леопольд Лобковский полагают, что решение этой проблемы, удовлетворяющее все заинтересованные стороны, вряд ли может быть найдено в рамках чисто политических дискуссий. Не обойтись без привлечения строго научных критериев, основанных на современных представлениях о геологическом и геоморфологическом строении дна Каспийского моря и прилегающих областей суши, а также литодинамических, геодинамических и климатических процессах, определяющих период и амплитуду колебаний уровня Каспия, связанные с ними изменения береговой линии.
Колебания уровня Каспийского моря, которые будут продолжаться и в дальнейшем, вносят большую неопределенность в вопрос о разграничении дна Каспийского моря, поскольку неясно, от какого уровня моря отталкиваться при определении береговой линии и, следовательно, что брать за основу при установлении так называемой срединной линии.
По мнению руководителей Института океанологии, объективным критерием, позволяющим дать естественно-научную основу для процесса разграничения дня Каспийского моря, может служить знание геометрии береговой линии, соответствующей наиболее высокому и наиболее низкому уровням моря за последнюю эпоху, отвечающую периоду времени порядка 1000 лет.
В этом случае можно использовать геологические и геоморфологические данные о характере последних новокаспийских отношений и геометрии краевого уступа соответствующей аккумулятивно-абразионной подводной террасы, выработанной естественным путем вследствие колебаний уровня моря в последние 6000 лет. Все это позволит в принципе провести линию или некоторую зону разграничения дна, которая будет обоснована строго научным подходом и может иметь перспективы быть принятой международным сообществом и заинтересованными Прикаспийскими государствами.
Экологии - системный подход
Разведка и разработка нефти и газа на Каспии, развитие сопутствующих инфраструктур привели, как известно, к конфликтам с другими традиционно существующими видами деятельности. Соответствующих законодательных и международно-правовых шагов в целях гармонизации интересов различных ресурсопользователей в Каспийском регионе пока не предпринимается. Более того, практика говорит об обратном: о том, что опасная для каспийской экосистемы реальность - это стремление государственной и предпринимательской элиты новых Прикаспийских государств к незамедлительной разработке минеральных ресурсов, получению сиюминутной выгоды, иногда в ущерб фундаментальным перспективным интересам народов Прикаспийских государств.
По мнению Директора Центра правовых проблем Совета по изучению производительных сил при Президиуме РАН Александра Вылегжанина, разработка сбалансированных правовых основ экосистемного управления для прикаспийского региона не теоретическая, а сугубо практическая проблема - порядка 40 компаний из 22-х стран заключали соглашения с Прикаспийскими государствами или с их юридическими лицами о разведке и разработке природных ресурсов Каспия. Общая сумма инвестиций по этим контрактам превышает $60 млрд.
Не регулируемая на государственно-согласованном уровне деятельность компаний, ведущих разведку и разработку нефтегазовых ресурсов на Каспии, наносит очевидный ущерб экосистеме Каспия. К мертвой Бакинской бухте добавляются другие безжизненные районы Каспия; имеют место случаи, когда на десятки километров поверхность Каспия покрывается мертвой килькой в результате отравления нефтью. Из-за слива шлама, разливов нефти при транспортировке, сброса вод танкерами резко снизилась масса фитопланктона и зоопланктона, т.е. первичных компонентов в пищевой цепи морских живых ресурсов. Подорваны запасы каспийского осетра. В южной части Каспийского моря, в районе Нефтяных Камней, многие участки, где добывалась нефть, сейчас безжизненны. В настоящее время на северном шельфе Каспия, где находятся нерестилища осетровых, ведутся интенсивные работы российскими и казахстанскими компаниями, хотя с 1975 года этот район Каспия объявлен заповедной зоной.
Латание "дыр" нынешнего российского регулирования природопользования, "повышение" его эффективности происходит, как правило, путем принятия новых подзаконных актов - постановлений правительства и ведомственных актов. Однако, не имея четкой международно-правовой и законодательной основы, эти акты часто противоречат друг другу, содержат толкование правовых положений в интересах определенного ведомства или крупной компании. Отсутствие политической и правовой концепции управления природными ресурсами и соответствующего законодательного обеспечения проецируется и на правовое регулирование непосредственно хозяйственной жизнью.
Для целей регулирования ресурсопользования на Каспии необходимо разработать концепцию и, впоследствии, заключить международный договор об экосистемном управлении природными ресурсами Каспия. В таком договоре имеется в виду предусмотреть основы координируемого, отвечающего лучшему мировому опыту регулируемого ресурсопользования в целях устойчивого жизнеобеспечения Каспия.
Продолжая тему, директор Каспийского морского научно-исследовательского центра Росгидромета Сергей Монахов отметил, что действующие нормативно-правовые акты достаточно широко определяют как права, так и обязанности нефтегазодобывающих предприятий по осуществлению производственного экологического мониторинга при разведке, освоении и эксплуатации морских месторождений.
Учитывая особый статус и особую ценность биологических ресурсов Каспийского моря, наиболее широкие обязанности накладываются на организации, осуществляющие нефтегазодобывающую деятельность в заповедной зоне северной части Каспийского моря. В состав осуществляемого ими на всех этапах разведки, освоения и эксплуатации морских месторождений производственного экологического мониторинга в соответствии с действующим законодательством входит мониторинг водных объектов, состояния недр, состояния окружающей природной среды и объектов животного мира. Проведение первых двух видов мониторинга предписано водным законодательством и законодательством о недрах, а осуществление других видов мониторинга следует из специальных экологических и рыбохозяйственных требований.
Информационный ресурс
По мнению генерального директора государственного предприятия Республики Казахстан "Казгидромет" Турсынбека Кудекова, активизация хозяйственной деятельности в регионе Каспийского моря, сопровождающаяся негативными явлениями в природной среде Каспия, требует надежного информационного обеспечения различных участников этой деятельности. Важнейшая роль в информационном обеспечении принадлежит данным и информации о природоресурсном и природоохранном комплексе, включая данные и информацию о состоянии и загрязнении природной среды Каспийского региона.
Осуществлению мероприятий регионального масштаба в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения Каспийского моря препятствуют несовершенные национальные природоохранные нормативно-законодательные базы, которые могли бы обеспечить стандарты в области мониторинга и охраны природной среды, сопоставимые со стандартами, применяемыми в других регионах мира с активной хозяйственной деятельностью и напряженной экологической обстановкой. Отсутствие таких стандартов, в свою очередь, не позволяет оптимизировать хозяйственную деятельность на Каспии, обеспечить наиболее рациональное, целенаправленное и эффективное исследование природных ресурсов Каспийского моря. В этих условиях прикаспийским странам необходимо принять конкретные меры для устранения вышеуказанных недостатков.
Зам. руководителя Федеральной службы РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Александр Фролов также убежден, что время рассуждений о проблемах деградации природной среды Каспия уже прошло. Сейчас требуются профессиональные скоординированные действия всех прикаспийских государств. Разрушение природной среды в регионе происходит главным образом из-за того, что хозяйственная деятельность в бассейне Каспия не увязана с процессами возмещения ее негативного влияния на природу. Полноценные механизмы практической реализации подобных обратных связей могут быть созданы на основе достоверной информации о состоянии и загрязнении Каспийского моря. Поэтому развитие системы мониторинга Каспийского моря и ее национальных подсистем должно осуществляться опережающими темпами по отношению к программам хозяйственного освоения природных ресурсов региона.
Международный опыт показывает, что на начальном этапе интеграции из-за больших различий в уровне технологий и доступных ресурсов между странами, предпочтительнее применять централизованный подход к формированию баз данных в сочетании с распределенным подходом к доступу к данным. Практическая реализация указанной схемы требует разработки ряда нормативных документов межгосударственного уровня, определяющих порядок сбора, обмена и распространения информации в регионе, а также стандарты программного обеспечения и форматов данных.
В качестве важного шага по налаживанию регионального обмена информацией Росгидромет предлагает бесплатную передачу программного обеспечения первичной обработки данных океанографических, морских прибрежных гидрометеорологических и гидрологических наблюдений на персональных компьютерах. Реализация этого решения позволит восстановить единую технологию обработки данных о состоянии и загрязнении морской среды в регионе и создаст технологическую платформу для международного обмена неоперативными данными.
Меж двух огней
Потенциально привлекательные для разработки новые месторождения углеводородов Северного Каспия располагаются на территории двух прибрежных государств - России и Казахстана. Ожидается, что территориальный раздел этой части моря пройдет только по дну и не будет затрагивать воды над ним. В то же время режим рационального использования и охраны вод, как в зоне раздела, так и за ее пределами, на сегодня не только не урегулирован, но даже не согласован государствами. Ни один из документов международно-правового характера не дает ответа на вопрос, законодательством какой из стран - России или Казахстана - регулируются указанные отношения. Это порождает правовой вакуум в отношении применимой юрисдикции.
По мнению ведущего научного сотрудника Института государства и права Академии наук России Елены Новиковой, отсутствие ясности в вопросе применимой юрисдикции предопределяет как нелегитимность применения к операциям по морскому бурению на Каспии любых экологических требований, так и нелегитимность указанных операций как таковых. Недропользователь никогда не сможет обосновать и/или доказать контролирующему органу правомерность своих действий в отношении соблюдения им эколого-правовых требований. Обеспечить же соответствие нефтяных операций одновременно требованиям и российского, и казахстанского законодательства вряд ли возможно.
Если продолжить анализ действия других элементов механизма эколого-правового регулирования, таких, как экологическая экспертиза, экологический контроль, нормирование, экологические платежи, юридическая ответственность, экологический аудит и другие, то картина будет аналогичной. Природопользователи должны будут согласовывать документацию по своему проекту со специально уполномоченными государственными органами в сфере охраны окружающей среды уже не одного, а нескольких государств, а чиновники просто увязнут в многосложных выяснениях и согласованиях пределов своей компетенции.
В связи с этим становится очевидной необходимость разработки единообразных подходов к созданию процедуры оценки воздействий на окружающую среду, экологической экспертизы, выдачи разрешений на природопользование и государственного экологического контроля. Эту проблему можно решать как путем принятия соответствующих государственных нормативных правовых актов, так и через упорядочение процедур согласования на межправительственном уровне.
Поскольку основные запасы углеводородов располагаются, в том числе, в зоне водораздела между Россией и Казахстаном, правовой режим их освоения должен быть специально разработан на основе самостоятельных регуляторов и безотносительно к проблемам определения международно-правового статуса Каспия.
Специальный механизм правового регулирования рационального использования и охраны окружающей среды в Каспийском регионе применительно к осуществлению операций по морскому бурению может включать в себя:
- разработку специальной Каспийской конвенции или двустороннего соглашения, юридически закрепляющей приемлемый и уже частично апробированный на практике механизм сотрудничества двух или трех Прикаспийских государств (Россия, Казахстан плюс, возможно, Азербайджан) в сфере охраны окружающей среды. Фундаментом для выработки подобного рода конвенции или соглашения могли бы послужить упрощенные механизмы трансформации международно-правовых требований;
- согласование единообразных экологических, технологических и т.д. требований и стандартов к осуществлению указанных операций;
- процедуры оценки воздействий на окружающую среду, международной экологической экспертизы, выдачи разрешений на природопользование и независимых международного экологического мониторинга и экологического контроля;
- формирование специального международного комитета по Каспийскому региону на двух или трехсторонней основе, что позволило бы обеспечить координацию и выработку согласованной политики прибрежных государств, а также соответствующих консультативных и аналитических структур в сфере рационального использования и охраны окружающей среды бассейна Каспия;
- создание международного арбитража для решения споров, возникающих в связи с осуществлением производственно-хозяйственной деятельности в каспийском регионе.