КАЛЮЖНЫЙ, Заместитель Министра иностранных дел России Полифония консенсуса
---------------------------------------------------------------------------- ---- В сегодняшнем мире Каспий является объектом внимания самых различных сил. Наверное, не проходит и месяца, чтобы в той или иной стране - близкой или далекой от Каспийского региона - не проводились международные конференции, посвященные его проблемам. В большинстве случаев на них обсуждаются дела энергетические. Это можно понять. Именно углеводородные ресурсы нового, открывшегося миру Каспия в первую очередь привлекают к себе взоры внерегиональных государств и компаний. Именно с нефтью и газом связывают народы и правительства прикаспийских стран свои главные надежды на стабильное и благополучное будущее. В то же время правовые вопросы, если и затрагиваются, то как бы мимоходом, рассматриваются как нечто второстепенное и прикладное. Между тем, в течение последнего десятилетия процесс правового урегулирования проблем Каспийского моря серьезно отстал от того, что происходит на Каспии де-факто. Политики и бизнесмены обгоняют юристов. Это повод для беспокойства. Ведь без прочного правового фундамента не может быть надежно обеспечено упорядоченное и цивилизованное сосуществование прибрежных государств, их сотрудничество между собой и с внерегиональными партнерами, рациональная хозяйственная деятельность и охрана природы Каспия.
Организуя конференцию, мы исходили из того, что свободный и заинтересованный обмен мнениями по правовой проблематике Каспия на высшем профессиональном уровне поможет прибрежным государствам быстрее привести ныне действующую нормативную базу в соответствие с новыми каспийскими реалиями, заполнить правовой вакуум там, где он пока существует. Убежден, что труды конференции станут ценным интеллектуальным подспорьем в решении этих задач.
Задачи эти - не легкие, и "виной" тому, прежде всего, само Каспийское море, его уникальность. Уникальный водоем нуждается в специфическом правовом обустройстве. Продолжается дискуссия относительно правового статуса Каспия - существует сегодня таковой или нет, как следует в этом плане расценивать советско-иранские договоры 1921 и 1940 годов, идет ли ныне речь о выработке нового правового статуса или будет достаточно совершенствовать действующий.
Делим дно - вода общая Исходная позиция России состоит в том, что исключительными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов обладают сегодня пять государств, которые расположены на его берегах. Определение правового статуса Каспийского моря, форм и методов его использования является делом самих этих государств. Договоренности относительно правового статуса Каспийского моря в целом возможны только на основе общего согласия "пятерки".
Считали и считаем, что правовой статус у Каспийского моря есть. Он определяется Договором между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 года и Договором о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 года. Установленные этими договорами режимы свободы судоходства и рыболовства (в последнем случае - за исключением 10-мильной прибрежной зоны), запрет на плавание судов под флагами некаспийских стран продолжают действовать и должны строго соблюдаться. Это в равной мере относится и к "старым", и к "новым" прикаспийским государствам, главы которых вместе со своими коллегами из других государств - участников СНГ заявили в Алма-Атинской Декларации от 21 декабря 1991 года, что гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР.
По мнению России, положенный в основу советско-иранских договоров принцип "общей воды" полностью себя оправдал и его следует сохранить при выработке нового правового статуса Каспия. Вместе с тем, у нас нет возражений против того, чтобы юрисдикция прикаспийских государств в прибрежных водах была расширена.
Вместо ныне существующей 10-мильной рыболовной зоны можно установить две прибрежные зоны, в которых прикаспийские государства будут осуществлять национальную юрисдикцию соответственно в целях пограничного, таможенного, санитарного и иного контроля, а также в целях рыболовства и сохранения биоресурсов. Ширину этих зон предстоит определить по общему согласию. Но она не должна быть чрезмерной, с тем, чтобы не пострадал принцип "общей воды". Кроме того, в нашем понимании, линии, устанавливающие пределы национальных зон, не будут являться государственными границами. В этом будет состоять существенное различие между подобными зонами и, к примеру, территориальным морем.
Обратимся теперь к проблеме дна и недр Каспия. Как известно, советско-иранскими договорами вопросы недропользования не регулируются. В начале 90-х годов прошлого века Россия вместе с Ираном предлагала заполнить этот юридический пробел, распространив режим общего пользования водой Каспия на его минеральные ресурсы. Остальные прикаспийские государства с предложением о кондоминиуме, однако, не согласились. Оставаясь твердо приверженной правилу консенсуса, Россия занялась поисками компромиссного решения. Нужно было сблизить и подвести к общему знаменателю две прямо противоположные позиции - в пользу кондоминиума и в пользу раздела Каспия на национальные сектора.
В конечном счете, нами было выдвинуто предложение положить в основу нового статуса Каспия принцип "делим дно - вода общая". Конкретно имеется в виду разграничение дна Каспия между сопредельными и противолежащими государствами, в результате чего каждое из них получит в свое распоряжение участок дна для осуществления суверенных прав на недропользование. При этом понимается, что разграничительная линия не будет территориальной или пограничной, а лишь определит пределы ресурсной юрисдикции прибрежных государств.
Шаг за шагом
Когда в начале 1990-х годов встал вопрос о новом правовом статусе Каспийского моря, все прибрежные государства сошлись во мнении, что решить его следует путем разработки и принятия соответствующей Конвенции. В то время это представлялось делом не слишком долгим. Все, однако, оказалось сложнее.
О серьезных различиях во взглядах прибрежных государств на будущий статус было сказано выше. За прошедшее десятилетие многие расхождения удалось преодолеть. С единых позиций по ряду принципиальных моментов стали выступать Россия, Казахстан и Азербайджан. В сторону сближения с ними эволюционирует позиция Туркменистана. Тем не менее, разброс мнений сохраняется, и это по сей день не позволяет единовременно выйти на консенсусное решение всего комплекса проблем, которые должны быть отражены в Конвенции.
Опыт прошедших лет научил нас, что определение нового правового статуса Каспийского моря это не одноактное действие, а процесс. Продвигаться к цели можно лишь поэтапно, шаг за шагом. Какими должны быть эти шаги, подсказывает сама жизнь. В первоочередном урегулировании нуждаются наиболее острые и актуальные проблемы - сохранение и управление биоресурсами, защита природной среды Каспия и недропользование.
По убеждению России, работать над достижением консенсусных договоренностей на всех этих направлениях следует параллельно, подготавливая соответствующие соглашения. Вводить в действие то или иное соглашение нужно по мере готовности, вне зависимости от того, как продвигаются дела на других направлениях. Концепция "единого пакета", согласно которой все соглашения должны вступить в силу одновременно, представляется нам непродуктивной, поскольку она блокирует возможность реализации уже достигнутых договоренностей, делает их заложниками менее успешных переговорных процессов.
Хочется верить, что открываются неплохие шансы для заключения Соглашения о сохранении биоресурсов Каспийского моря и управления ими.
В экологической сфере Россия добивается принятия соглашений по защите природной среды Каспия и о сотрудничестве гидрометеослужб прибрежных государств. Россия предлагает также сформировать на постоянной основе пятисторонний межправительственный Каспийский центр для мониторинга состояния природной среды Каспия и разработки соответствующих рекомендаций для прибрежных государств. Такой Центр призван стать эффективным инструментом защиты природной среды Каспия. По нашему мнению, наряду с другими обязанностями, на Центр можно было бы возложить функции Постоянного секретариата Рамочной Конвенции по защите морской среды Каспия, после того как эта Конвенция будет принята и вступит в силу.
Россия положительно оценивает работу по подготовке Рамочной конвенции, которую ведут эксперты пяти прикаспийских стран при техническом содействии ЮНЕП. Выступаем за скорейшее завершение этой работы.
От диалогов - к консенсусу
Приоритетность правового урегулирования сферы недропользования обусловлена обстоятельствами как политического, так и экономического порядка. Имеющие место споры между прибрежными государствами из-за нефтегазоносных месторождений омрачают политическую атмосферу на Каспии, порождают трения, напряженность, а подчас и конфликты. Тем временем часть спорных месторождений не осваивается, вследствие чего прибрежные государства несут экономические потери.
Как известно, в течение последних лет сначала между Россией и Казахстаном, а затем между Россией и Азербайджаном и Азербайджаном и Казахстаном были достигнуты двусторонние договоренности о разграничении сопредельных частей дна северного и центрального Каспия в целях недропользования и другой правомерной хозяйственно-экономической деятельности на дне. По нашему убеждению, эти договоренности заслуживают самой позитивной оценки, а отнюдь не критики.
Двустороннее сотрудничество - важнейший элемент взаимодействия прибрежных стран не только на суше, но и на море. Оно нуждается в соответствующем правовом инструментарии. Отмечу, что новые правовые инструменты вырабатываются для тех видов деятельности на Каспии, которые советско-иранские договоры не охватывают. И, повторяю, они "обслуживают" только двустороннее сотрудничество. Вместе с тем, правовой опыт, накопленный в ходе двустороннего сотрудничества, несомненно, окажется весьма полезным для работы над статусом Каспия в пятистороннем формате. Рассматриваем упомянутые выше двусторонние договоренности как важный вклад в разработку нового статуса.
Свобода выбора
Отдельно остановлюсь на методологии разграничения дна. Полагаем, что решение этого вопроса следует оставить на усмотрение непосредственно заинтересованных, т.е. сопредельных и противолежащих государств. Например, Россия и Казахстан и Россия и Азербайджан избрали для себя метод модифицированной срединной линии, тогда как Азербайджан и Казахстан - метод географической срединной линии. Свой выбор мы не считаем некой догмой или абсолютом. Главное - чтобы разграничительная линия была взаимоприемлемой для тех, кто ее проводит.
Собственно говоря, заинтересованные стороны могут для начала договориться не о разграничении зон недропользования, а о разделе или совместной эксплуатации конкретных спорных структур и месторождений. В случае использования метода ресурсного разграничения никаких подсчетов в квадратных милях или процентах площадей не требуется. Полагаю, что использование этого метода в южной части Каспия могло бы стать ключом к урегулированию известных расхождений между расположенными там прибрежными государствами. Ведь расхождения эти по сути своей касаются не площадей, а ресурсов.
В заключение хотел бы отметить, что в текущем году активизировалась работа по подготовке встречи глав пяти прикаспийских государств, которую намечено провести в Туркменистане. Ожидается, что Каспийский саммит завершится принятием итогового документа, в котором будут отражены общие позиции его участников по актуальным вопросам международной жизни и ситуации в регионе, определены основополагающие параметры нового правового статуса Каспийского моря. Именно встреча на высшем уровне способна приблизить прибрежные государства к взаимоприемлемым решениям по статусу, наметить главные направления дальнейшего переговорного процесса.