Остановить нормотворческий произвол или гильотина как оружие кыргызских предпринимателей
Tuesday, August 07 2007, Analitika.org
Талайбек Койчуманов
Одну из главных проблем для развития частного сектора в Кыргызской Республике представляет недееспособный рыночный механизм, выражающийся главным образом в чрезмерном государственном вмешательстве. В последние годы масштабы платных услуг, предоставляемые государственными структурами, постоянно растут.
Государственная власть сама занимается бизнесом, оказывая платные услуги. Кроме того, государственные структуры сами устанавливают нормы и сами осуществляют контроль над выполнением этих норм. Это приводит к конфликту интересов - чиновники всегда будут разрабатывать законы, которые позволят сохранить собственные контролирующие функции и соответственно оправдывать свое существование. Мы убедились, что на протяжении последних лет, было принято множество несовершенных проектов, которые разработаны в интересах госструктур - как авторов законопроектов, как контролирующих органов и как структур, предоставляющих платные услуги. Поистине, порочный круг. Если кто-нибудь поинтересуется, сколько у нас в Кыргызстане всяческих ведомственных документов, регулирующих бизнес, вряд ли найдется кто-нибудь, кто может сказать точную цифру. Да, можно сказать, что Реестр разрешительных документов, выдаваемых органами государственного управления содержит всего 136 разрешений. Однако он не включает в себя выдаваемые лицензии, сублицензии и ведомственные документы, выдаваемые как дополнительные документы к разрешениям. Например, сублицензирование в системе Национального Агентства связи затрагивает, по крайней мере, около 50 различных видов лицензирования. Несомненно одно - регулятивных документов можно насчитать не одну сотню, а может и тысячу. Я имею в виду и такие разрешения, которые требуют нескольких подписей, ведь это своего рода, дополнительные барьеры - не будет хотя бы одной подписи и вы не получите разрешение!
О проблеме неэффективных заимствований и государственном менеджменте
Наконец-то мы подобрались к главной проблеме, из-за неразрешенности которой у нас столько проблем, и не только в экономике. Посудите сами, вопросы внешнего долга и неэффективных заимствований - это, прежде всего, вопрос неэффективного менеджмента, отсутствия анализа, отсутствия прозрачности при принятии решения. Сколько об этом говорили и говорим! Только на днях Премьер-министр проводил совещание с участием бизнеса по закону о введении латентных марок. Участники встречи, представляющие предпринимательство, возмущались - как же так, у них даже не спросили, как это повлияет на бизнес! Та же «Кока-кола Ботлерс» вынуждена будет сократить свое производство чуть ли не вдвое и соответственно и налогов в госказну поступит в два раза меньше: Таких примеров приводилось на данном совещании много. Премьер-министр поручил представителям донорских проектов помочь посчитать все плюсы и минусы от реализации закона! Очень правильно, но это надо делать до того как принимается решение. А для этого надо изменить процедуры принятия решения, вначале проанализировать, оценить, посчитать выгоды и потери, а потом уже принимать решения. Выходит, никто не советовался с бизнесом, не проводились такие оценки при принятии закона?!
Как изменить процедуры принятия решения - первый шаг.
Вопрос об изменении ситуации рассматривался на первом заседании Инвестиционного совета при Президенте Кыргызской Республики в мае текущего года. Вопрос был поднят бизнес-сообществом. Первый шаг сделан - Президент только что издал указ о необходимости коренным образом изменить процедуры принятия решения, которые оказывают существенное влияние на бизнес и экономику страны в целом. Указ предусматривает не только подготовку закона об оптимизации разрешительно-регулятивной системы в стране, но и предписывает срочную разработку процедуры анализа регулятивного воздействия. Это будет некий механизм, на основании которого будет проводиться анализ выгод и потерь от ввода того или иного нормативного правового акта государственного органа.
Указ предписывает, что должна будет создана межведомственная комиссия с обязательным участием представителей заинтересованных бизнес-ассоциаций при принятии решения о целесообразности введения регулирующего документа. Это то, что касается гласности. И самое главное, Указ предписывает Правительству немедленно, не дожидаясь рассмотрения и принятия парламентом соответствующего закона, начать процедуру «гильотины» над правительственными документами. Это поистине революционное решение, хотя и непростое и требующее много времени и усилий. Но эти шаги при их последовательном и неуклонном исполнении, я верю, приведут, в конечном счете, к перелому.
Стратегия «гильотины» - оружие предпринимательства.
Сутью стратегии «гильотины» является быстрый пересмотр большого количества регулирований и выявление тех из них, которые являются экономически неэффективными, нецелесообразными, а также приводят к расходам субъектов хозяйственной деятельности, граждан и государства. Внедрение такой стратегии быстрого дерегулирования позволит уменьшить регулятивную нагрузку на субъекты хозяйственной деятельности, а также уменьшить количество экономически нецелесообразных и дефектных нормативных правовых актов. Согласно принципам «гильотины», правительство по истечении определенного срока, утвердит только те нормативные документы, которые министерствами и ведомствами будут обоснованы с точки зрения необходимости для регулирования предпринимательской деятельности. Обоснования должны будут строиться на основе анализа регулятивного воздействия (АРВ) разрешительных документов, т.е. оценки положительных и отрицательных сторон воздействия на общество и введения того или иного регулирующего документа.
Принятие Указа Президента Кыргызской Республики и дальнейшая реализация Правительством данного Указа, я думаю, это тот позитивный ответ, который был сделан Инвестиционным Советом при Президенте Кыргызской Республики на вызовы со стороны бизнеса. Инвестиционный совет оказался хорошей площадкой для обсуждения наболевших проблем. Естественно, что вопросы, выносимые на Совет, прошли тщательный анализ. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия контролирующих органов, и выявлено, что они содержат немало недоработок. Ведомственные нормативные акты, принятые на уровне министерств, государственных комитетов, административных ведомств, иных органов исполнительной власти, местных государственных администраций и органов местного самоуправления в иных случаях противоречат законодательству Кыргызской Республики. Таких примеров было приведено много. К примеру, приводились факты противоречия ведомственных документов таким законам, как «Об индивидуальном жилищном строительстве в Кыргызской Республике», «Об электрической и почтовой связи», «О лицензировании» и т.д.
Что же все-таки ожидать от решений правительства?
Что дает предпринимателям подписанный Президентом Кыргызской Республики Указ? Во-первых, Указ позволит создать предпосылки по сокращению регламентирования и вмешательства государственных органов власти в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Это будет осуществляться через принцип «гильотины».
Впоследствии эти нормативные правовые акты, доказанные чиновниками в необходимости, должны будут включены в единый Реестр разрешительных документов. Все иные нормативные документы, не подтвержденные соответствующими обоснованиями в необходимости их применения, будут соответственно автоматически отменены. Необходимо также предусмотреть, что плата за предоставленные услуги и документы, выдаваемые органами государственного управления, должны устанавливаться только законом, а приостановить предпринимательскую деятельность может только решением судебных органов и т.д.
Во-вторых, Указ направлен на преодоление менталитета тоталитарной системы, воспитанного на тотальном контроле государства над экономической деятельностью. Переход на новую систему принятия решения, а это именно так, позволит навести порядок в законодательной базе, чтобы исключить человеческий фактор при принятии решений, прежде всего, снизить коррупцию. Государство должно меньше регламентировать, меньше вмешиваться в экономическую деятельность, больше предлагать стратегических и тактических программ. Это рыночная экономика, в которой у правительства совсем другие, нежели вчера, функции.
Необходимо в целях проведения более тщательной оценки последствий принятия нормативных правовых актов, повышения качества государственного регулирования использовать анализ регулятивного воздействия (АРВ) на деятельность субъектов предпринимательства. Каждый государственный орган управления должен доказать необходимость применения своих нормативных актов.
В целях недопущения подготовки обоснований в одностороннем порядке (со стороны государственных органов управления), а также обеспечения прозрачности вышеназванного процесса необходимо создание рабочих групп для анализа разрешительных регулятивных документов с обязательным участием представителей бизнеса, занятых в соответствующих, регулируемых государством сферах предпринимательской деятельности. Таким образом, будет реализовываться диалог государства с бизнесом в процессе разработки и внедрения системы регулирования предпринимательской деятельности. Благодаря этому все законодательные акты должны будут проходить более сбалансированную экспертизу с учетом интересов государства, частного сектора и гражданского общества.
В качестве примера можно привести положительный опыт применения данного принципа в Южной Корее, когда из действовавших 11125 регулятивных норм, решением главы государства в течение короткого времени количество данных актов сократилось до 6308, то есть в 2 раза. Или, например, в процессе внедрения «закона гильотины» Правительством Молдовы утвержден Перечень разрешений, согласований и сертификатов, выдаваемых центральными административными органами и подведомственными им органами физическим и юридическим лицам для осуществления предпринимательской деятельности. Перечень включает 125 документов, 82 из них выдаются бесплатно. Общее количество документов сократилось в 2 раза. Утверждены и другие нормативные акты, необходимые для внедрения принципа «единого окна» при лицензировании и регистрации новых экономических агентов, что значительно упрощает эти процедуры. Пересмотрены более 1000 нормативных актов, касающихся предпринимательской деятельности. В итоге 200 актов были аннулированы. Пересмотр нормативных актов завершился принятием постановления Правительства Молдовы о регулировании предпринимательской деятельности. В частности, утвержден список 200 нормативных актов, признанных утратившими силу, список 7 нормативных актов, предлагаемых к отмене независимыми структурами, список 285 нормативных актов, требующих изменения и опубликования.
И, наконец, нельзя, забывать, что Указ Президента Кыргызской Республики направлен также на исключение субъективного фактора при принятии решений, и, прежде всего, на снижение коррупции.
Инициатива дальнейшей либерализации экономики.
С концептуальной точки зрения, решение Инвестиционного Совета и последовавший за ним Указ являются инициативой дальнейшей либерализации экономической деятельности. В конечном счете, он направлен на то, чтобы способствовать отмене ведомственных нормативных документов, воспринимаемых деловой средой не иначе, как наиболее серьезные препятствия в экономической деятельности, а также бич, поощряющий бюрократизм в деятельности государственных учреждений, наделенных функциями регулирования, контроля и инспектирования. Переход к новой системе принятия решения позволит стабилизировать законодательный процесс в области предпринимательской деятельности, придать ему прозрачность, активно вовлечь деловой среды, гражданского общества в дело оптимизации законодательной базы. В конечном счете, переход на новые принципы принятия решения позволит снизить стоимость административных, бюрократических и организационных процедур в предпринимательском деле.
Талайбек Койчуманов
руководитель Секретариата Инвестиционного Совета при Президенте Кыргызской Республики, д.э.н., профессор
"Открытый Кыргызстан"