Казахстан: Богатство для немногих
Wednesday, October 17 2007, Analitika.org
Айтолкын Курманова, Мария Дисенова
Проблемы справедливого распределения нефтяных средств.
В Казахстане все чаще поднимается вопрос распределения увеличивающихся доходов от экспорта нефти на насущные проблемы молодой экономики. В этом политическом сезоне почти все эти проблемы были обозначены в предвыборных платформах большинства политических партий Казахстана: зависимость от нефти, высокая инфляция, кризис в здравоохранении и образовании, региональные различия, проблемы села.
Вместе с тем, несмотря на то, что некоторые политические партии (как ОСДП) уже остро поднимают и вопросы социального равенства/справедливости на свои знамена, им не уделяют достаточного внимания ни в теоретических исследованиях, ни в реальной политике. Государство, стремящееся попасть в высшие эшелоны конкурентноспособных экономик, предпочитает не видеть того, что бедность и растущее социальное расслоение остается серьезной проблемой современного Казахстана.
Нам следует честно и открыто признать наличие социальных проблем, чтобы не стать еще одним доказательством плохого управления нефтяными доходами, которых в мировой научной литературе уже предостаточно. Потому к Казахстану применимы завышенные нормы социального равенства, а действия в этой сфере должны быть более ясно обозначенными. Прозрачные и честные институты здесь должны быть сильнее, чем в любой другой стране региона, и лидерство в этой сфере неоспоримым.
Политическая экономика нефти
Верно то, что сверх-оптимистичные ожидания, которые царят в Казахстан в отношении будущих нефтяных доходов, подкреплены пока малым опытом ценовых шоков (если исключить период независимости) и среднесрочные прогнозы (среднесрочное планирование было рекомендовано международными консультантами для того, чтобы учитывать более долговременное изменение цен на нефть) построены на сравнительно высоких ценах на нефть. А проверить, правда ли то, что ресурсы разрушают экономические институты до такой степени, что страна теряет способность адекватно реагировать на внешние потрясения, не так просто. Потому что "ресурсное проклятие", болезнь сырьевых экспортеров, проявляется в основном тогда, когда мировые цены резко падают.
При этом исследователи уточняют, что среди всех природных ресурсов, самым «проклятым» является нефть. Сельскохозяйственные ресурсы, например, напрямую отражаются на экономическом росте. В основном, нефть - это тот ресурс, который развращает потребление, убивает обрабатывающую индустрию и порождает автократии.
История учит, что цены на нефть являются очень слабо прогнозируемыми и страна, зависимая от нефти, должна быть готова к цикличности boom-bust (рост-спад). Неразумно было бы не посмотреть на многолетние циклы развития других экономик, основанных на природных ресурсах. Пока, к сожалению, Казахстан не является успешным кейсом о расходовании нефтяных средств, как например Норвегия. Казахстан все еще соседствует с африканскими странами, когда в мировой науке заходит речь о нефтяном проклятье.
Наличие природных ресурсов сыграло определяющую роль в развитии таких стран, как Австралия, Швеция, Канада или США. Однако этот опыт стал практически уникальным и не смог быть воспроизведенным в новых развивающихся странах. На примере развития нефтяных экспортеров с 1970х по 1990е годы (когда были зафиксированы глубокие колебания цен на нефть) некоторые экономисты показали отрицательную зависимость между наличием полезных ископаемых и темпами роста (Джефри Сакс и Эндрю Уорнер, 1995, 2001). Известен вывод экономиста Ричарда Аути о том, что нефтяные экономики росли более медленными темпами, чем развитые страны. Так, в период с 1968 по 1998 Иран и Венесуэла упали в среднем на один процент, Кувейт и Ирак- на три процента . За два с лишним десятилетия, прошедших с момента введения нефтяного эмбарго в 1973 г., вызвавшего резкое повышение цен на нефть, до их рекордного падения в 1998 г., валовой внутренний продукт на душу населения в странах ОПЕК снижался на 1,3% в год, тогда как остальные развивающиеся страны росли больше чем на 2% в год .
Параллельно, исследователи доказали еще ряд феноменальных неуспехов нефтезависимых стран: высокая волатильность производства и государственных доходов в результате зависимости от цен, высокий уровень внешнего долга, низкие показатели человеческого развития.
Выведен так называемый «парадокс изобилия» (Терри Линн Карл, 1997): «Страны-экспортеры нефти следует точнее охарактеризовать как страдающие от «парадокса изобилия», «проблемы короля Мидаса» и того, что основатель Организации стран-экспортёров нефти (ОПЕК) Хуан Пабло Переc Альфонсо как-то назвал воздействием «экскрементов Дьявола» . Действительность отрезвляет: страны, источником существования которых является нефть, в экономическом отношении наиболее отсталые, наиболее авторитарные и наиболее одержимы внутренними конфликтами».
Проблемами развития в сырьевых экономиках занимается множество исследователей во всем мире. Результатом этих исследований стало подтверждение почти неоспоримых истин - рост нефтяных доходов перестает стимулировать реформы (Аути, 2001), борьба за получение природной ренты и коррупция снижает активность частного капитала (Торнелл и Лейн, 1998; Аути и Гелб, 2001), появляются плохо проработанные инвестиции госсектора (Сала-и-Мартин и Субраманиан, 2003); неверно ориентированные субсидии (Гелб, 1988), избыточные нефтяные доходы сокращают стимулы к образованию и сбережению (Гилфасон, 2000).
Особенно важным выводом, по нашему мнению, является то, что в богатых сырьем странах часто возникает и растет социальное неравенство. Исследователи (Стивенс, 203, Аути, 2004) связывает это, по меньшей мере, с двумя причинами.
Первое: нефтегазовые и другие добывающие отрасли выступают как изолированные или «анклавные» секторы, и географически закрытые, и чуждые для других секторов экономики. Нефтяная отрасль недостаточно генерирует создание высококвалифицированной рабочей силы и часто полагается на импорт необходимых в производстве компонентов. Более того, капиталоемкий нефтяной сектор обычно больше использует иностранную рабочую силу и более доступный иностранный капитал (в целом, нефтяные проекты часто принадлежат иностранцам), тем самым еще более отдаляясь от местной экономики.
Второе: неравенство может быть вызвано непродуманным государственным расходованием. Государственные инвестиции, подкрепленные политическим лобби, часто направлены на развитие крупных городов и укрепление богатого класса, нежели на более равномерное развитие, включая сельские инвестиции. Например, политически приемлемо вкладывать в строительство транспортной развязки в мегаполисе, чем в строительство сельских дорог.
Не касаясь макроэкономических и фискальных вопросов управления нефтяными доходами (связанных с «голландской болезнью»), остановимся на политэкономическом аспекте социальном расходовании. Многие исследователи сходятся в том, что существенным барьером в развитии нефтяных стран является политический фактор. Нефть не является сама по себе источником проклятия, но таковым становятся слабые институты и плохое государственное управление. Известный гарвардский экономист Рикардо Хаусманн, побывавший и в Казахстане, сказал касательно африканских стран, что их главной проблемой являются эгоистичные правительственные чиновники: "Когда нефтяные деньги попадают в руки правительственным чиновникам, возникает огромный соблазн попытаться перераспределить эти деньги в собственные карманы ".
Практически доказано, что «политическая экономика: непроизводственная деятельность экономических агентов, стимулируемая большой рентой, ассоциированной с наличием естественных ресурсов, приводит к низкому качеству институтов управления в экономике, что, в свою очередь, сказывается замедлением экономического роста» .
Примеры Венесуэлы, Нигерии, Ирана, Алжира и Индонезии показали, что нефтяные экономики чаще всего управляются высокоцентрализованными бюрократиями, ориентированными исключительно на повышение доходов от нефти. Это ведет к установлению могущественных групп интересов, таких как, иностранные инвесторы и правительственные чиновники, целью которых является получение дополнительного влияния, а затем и его защита. Конкуренция за ресурсы (природная рента приносит мгновенное и часто личное обогащение) наращивает институциональное «превосходство» этих групп, что создает большие барьеры к более широкому развитию.
Несмотря на то, что в немалой мере на такие плачевные выводы оказал воздействие опыт африканских стран, присоединение к лагерю развивающихся сырьевых стран республик бывшего Советского союза, как Казахстан, Туркменистан и Азербайджан, особенно не меняет картину. Оценка индекса человеческого развития ООН России, Украины, Казахстана, Туркменистана и Азербайджана ставит эти страны ниже Брунея, Катара, ОАЭ, Бахрейна, Кувейта и т.д.
Индикаторы государственного управления Всемирного банка по нефтяным странам фиксируют недостатки практически по всему спектру управления - ясность и стабильность законодательной базы, законность, компетентность правительства, фискальная, бюджетная и монетарная дисциплина, баланс частного и государственного секторов в экономике, открытый диалог между правительством и гражданским обществом, высокая степень прозрачности.
Напротив, нефтяным режимам часто сопутствуют низкая прозрачность государственного управления, плохое исполнение законов, коррупция, преступность, теневые сделки и рейдерство. А в некоторых странах наличие нефти или других ценных природных ресурсов приводит к прямой борьбе за ресурсы. Колльер и Хоффлер (2004) предположили, что вероятность гражданского конфликта в стране, не имеющей значительные природные ресурсы, равна 0,5%, а в стране, где природные ресурсы составляют свыше 25% от ВВП - 23%.
Таким же образом, единственным иммунитетом к «проклятию нефти» становится наличие сильных демократических институтов, подконтрольность власти и равенство в распределении нефтяных доходов, являющееся важной аксиомой социального мышления. Когда исследователи обсуждают успешный опыт развитых стран, как Норвегия или Великобритания, переживших нефтяной бум, упор делается на то, что было в этих странах ДО нефти и В МОМЕНТ обнаружения нефти - и обнаруживается, что здесь функционировало сильное гражданское общество, требовавшее определенного социального эгалитаризма.
Нефть: исчезающее богатство
Казахстан на фоне других умудренных опытом нефтяных стран выступает в достаточно просвещенной роли. Действительно, феномен голландской болезни известен сравнительно давно - с 1970х годов, и было бы неразумно не воспользоваться испытанными средствами для борьбы с «нефтяным проклятьем». Основной панацеей от лечения «нефтяной болезни» в нашей стране считается функционирование Национального (нефтяного) фонда, в то же время ведутся дебаты по поводу уровня его прозрачности и наличия действительно независимого контроля за его расходованием.
В определенный момент возникает дилемма: копить или тратить. Нефтезависимые станы рано или поздно сталкиваются с необходимостью достижения определенного социального консенсуса. Из-за того, что нефтяные доходы (налоги и другие платежи) попадают напрямую в государственный бюджет и государство играет центральную роль в экономике (нефть сильно коррелирует с размером государства в экономике), у населения складываются завышенные ожидания в результате высоких цен на нефть и требования к своему правительству. В ответ государство в срочном порядке принимает необдуманные и плохо проработанные решения и проекты, быстро разрабатываются критерии к проектам, выделяются масштабные госинвестиции (которые представляют плодотворную почву для коррупции). Однако надо понимать, что политикам контролировать единый, географически концентрированный сектор легче, чем начинать трудные реформы в диверсификации, в результате которых такой контроль станет невозможен. Согласно Диетсу (2005) такие политики потому сопротивляются любой модернизации.
Нереалистичные, дорогостоящие, помпезные проекты имеют мало общего с обрабатывающим конкурентоспособным сектором. Из-за политического давления, возникает избыточное расходование государственных средств в неторгуемые сектора (строительство, услуги). Хаусманн объясняет, что когда растет нефтяной доход, страны обычно тратят средства двумя способами: покупают товары, произведенные за границей, и инвестируют в производство тех товаров, которые не могут быть импортированы. Поэтому единственным сектором, получающим долгосрочное развитие внутри страны, становится сектор неторгуемых товаров. Это очевидно недостаточно страхует страны от падения нефтяных цен и опустошения внутренних резервов. Также «малые сырьевые сектора или зарождающаяся на ее основе обрабатывающая промышленность (с малой долей ренты в доходах этого сектора по сравнению с ресурсо-богатыми странами) неспособна поддерживать медленное становление защищаемых отраслей промышленности или непомерно раздутое государство» .
Поэтому даже если просвещенные правительства нефтяных стран разрабатывают долгосрочные программы развития, внешнеэкономические последствия, связанные с добычей и торговлей природными ресурсами и те уступки, на которые идут правительства, срочно инвестируя в квази-ненефтяные сектора, в любом случае разрушают экономику и качество госуправления по всей стране .
Потому так инвестировать нефтяные доходы (а фактически попусту тратить)- не является самым лучшим выходом из-за поспешности и политической или персональной выгоды некоторых проектов, финансируемых государством.
Необходимо понимать, что добыча нефти являет собой истощение природных ресурсов, что является обеднением страны. С ростом добычи ресурсов и продажи его страна беднеет на эту стоимость извлекаемого ресурса. Потому сохранение полученных в результате продажи национального богатства средств становится актуальным не столько для современников, сколько для будущих поколений. И инвестирование должно происходить только в проекты с долговременной отдачей.
Известно правило Хартвика, которое гласит, что страна с экономикой, значительно зависящей от невозобновимых ресурсов (например, нефти), должна реинвестировать ренту от эксплуатации этих ресурсов, для того чтобы добиться сохранения постоянства реального потребления во времени, а не использовать ренту только для потребления.
Таким образом, устойчивое развитие можно обеспечить, инвестируя всю ренту за истощение природных ресурсов - ренту Хотеллинга, определяемую как разность между мировой рыночной ценой ресурса и предельными издержками его добычи - в воспроизводимый капитал (оборудование, здания и т. п.), человеческий капитал (запас знаний и умений) и природный капитал (природные ресурсы и качество окружающей среды с учетом их экономической оценки).
Вряд ли инвестиционная программа современных нефтяных режимов отвечает этому правилу. Даже если государством декларируется увеличение расходование в такие сферы как образование и здравоохранение, слабые и насквозь коррумпированные институты не дадут просочиться нефтяному дождю до своих потребителей из будущего поколения. В Уганде, например, замечает оксфордский профессор Колльер, автор книги "Миллиард на дне: Почему беднейшие страны беднеют и как можно с этим бороться», только 20% средств, выделенных на одну образовательную программу, достигает школ-реципиентов .
Нефтяные страны часто раздувают свои расходы, чтобы купить оппозицию своей политики, тем самым они популяризируют культуру рентоискательствa среди своего народа. Инвестиции должны быть более долгосрочными, а не обслуживать сегодняшние нужды, что напротив подстегивает инфляцию. Структурные проекты могут избежать этого, если будет создано абсорбирующее и достаточное внутреннее предложение.
Поэтому одним из центральных вопросов для управления нефтяным бумом является конфликт распределения, который возникает с открытием ценного ресурса и необходимостью соблюдать определенную гибкость для достижения общего равновесия. Дл того, чтобы такое распределение являлось справедливым необходимо, чтобы доходы были контролированы обществом, где в свою очередь должны существовать сильные социальные догмы.
Необходимо понимание того, что страна является богатой, чтобы население не считало себя бедным, а страну - недофинансированной. По выражению лауреата Нобелевской премии по экономики Джозефа Стиглица, ресурсные страны, где существует значительное неравенство, можно охарактеризовать как «богатые страны с бедным населением». Также необходимо понимание общественного права на природные ресурсы. В случае с бывшим Советским Союзом, понятно, что обществу, недавно вышедшее из коммунизма, сложно, хотя и привычно, вновь оперировать такими понятиями. Этим пользуются политики, намеренно опуская в своих программах идеи социального равенства.
Аксиомой стало утверждение, что экономический рост не будет продолжительным, если он не поддерживается человеческим развитием. И под человеческим развитием понимается не обогащение отдельной группы людей, а предоставление самых базовых возможностей в равной мере каждому: доступ к образованию, к качественному здравоохранению, и достойный уровень жизни. Такова была идея социализма, и новые рыночные условия пока не поставили под сомнение ее непригодность, ведь, в конечном счете, социальное равенство обеспечивают своим гражданам развитые страны, к этому стремятся многие развивающиеся страны.
По ту сторону праздника: свидетельство Казахстана
Официальные статистика показывают, что бедность в Казахстане падала в период с 1997 по 2005 год так, что была на грани исчезновения, пока вновь не выросла в 2006 году, из-за того, что правительство, наконец, увеличило планку, определяющую бедность (прожиточный минимум и потребительская корзина). В то же время, несмотря на то, что потребительская бедность сокращается, растет жилищная и образовательная бедность (все больше людей не могут позволить себе жилье и образовательные услуги).
Более того, отчет Всемирного банка подтверждает, что экономический рост в 2001 - 2002 годах оказал умеренное влияние на сокращение бедности, поскольку рост на 1% привел к сравнительно умеренному снижению бедности в размере 1,2%. Сельская беднота, в частности, как оказалось, немного выиграла от экономического роста, поскольку она снизилась лишь ненамного в эти годы высокого роста.
Некоторыми другими выводами данного исследования явились следующие: по расчетам 2004 года 50% молодежи в возрасте 25 - 29 лет имеют среднее образование и ниже; уровень младенческой смертности высок, несмотря на тот факт, что 85% населения проживает в 30 минутах ходьбы от медицинского учреждения; жилищные бедняки составляют самую большую группу бедных в Казахстане и составляют 28% населения, а образовательные бедняки - те люди (15 лет и старше), кто закончил максимум начальную школу - составляют 11% населения; социальные трансферты помогают снижать бедность, но были отмечены существенные утечки в пользу небедных; области с более высоким уровнем бедности - это Кызылординская, Мангистауская, Костанайская, Жамбылская и Атырауская- три из которых - это области, богатые нефтью.
Оценка благосостояния может производиться несколькими методами, но два основных показателя для расчета бедности в Казахстане: прожиточный минимум и потребительская корзина являются абсолютно заниженными для богатой нефтью страны, даже после недавнего увеличения. Величина прожиточного минимума в среднем на душу населения по Казахстану в июле 2007г. составила 9608 тенге. А в потребление не входят многие ценные продукты питания и ценные товары длительного срока службы. Таким образом, по официальным данным по итогам 2006 года доля бедных относительно прожиточного минимума составила 18,2% (в I квартале 2007 года - вновь значительно и подозрительно снизилась до 11,6%). Средний процент 18,2% включает 5,5% в городе Астана и 37,5% в Кызылординской области.
В то же время по оценке того же статагентства, около 37% обследованных домохозяйств имели средний месячный доход, использованный на потребление, ниже 100 долларов (12000 тенге). В Норвегии, по данным OECD, только 4,2% жили ниже 11 долларов в день (в среднем, около 340 долларов в месяц). В Нигерии 70% до сих пор живут на меньше, чем 1 доллар в день (около 30 долларов в месяц).
Даже если бедность сокращается, неравенство по доходам в Казахстане остается актуальным. Доход 10% самых богатых превышает доход 10% самых бедных более, чем в 6 раз. Коэффициент Джинни, рассчитанный с использованием потребительской корзины на душу населения по 10% группам населения, в 2006 году составил 0,312, в 2003 - 0,315, в 1998 - 0,376 (чем ближе к единице - тем выше неравенство). Однако, несмотря на это постепенное снижение, распределение потребительской корзины осуществляется неравномерно.
В действительности, эти официальные цифры в принципе сопоставимы с другими странами уровня Казахстана. В них нет ничего шокирующего, кроме того, что бедность часто измеряется на основании заявленных или официальных доходов, и не учитывает широко распространенные теневые доходы. В то же время есть другое отличие бедности Казахстана - это значительная региональная дифференциация независимо от того, измеряется ли бедность по показателям потребительской корзины, доходам, доступу к услугам или состоянию здоровья.
Мы использовали индекс Тэйла, которые позволяет измерить уровень неравенства между отдельными регионами. Чем ближе индекс к нулю, тем меньше уровень неравенства между сравниваемыми регионами страны. Преимуществом данного индекса является то, что он позволяет проанализировать вклад каждого компонента индекса (региона) в общее неравенство в стране и наглядно увидеть регионы, которые получают сравнительно большие выгоды или меньшие выгоды от экономического роста. Выводом стало то, что неравенство между Алматы и Астаной (которые пока больше всех выигрывают от экономического бума) и другими регионами страны будет расти и далее.
Бедность процветает преимущественно в сельской местности , где зачастую нет доступа к основным благам (доступ к питьевой воде, доступ к здравоохранению, образованию). Особенно разница между уровнем жизни городского и сельского населения заметна в Мангыстауской, Атырауской и Актюбинской областях, которые богаты нефтяными и газовыми месторождениями. Интересно, что в Мангыстауской области процент домашних хозяйств, имеющих доход ниже прожиточного минимума, гораздо выше, чем средний процент по Казахстану.
Однако от низких доходов страдают сельские жители не только нефтеносных регионов республики, но и в целом по стране. Согласно мониторингу, проведенному Агентством по статистике в августе 2006 года, доступный доход на одного человека в месяц в сельской местности составляет 6,990 тенге, что ниже минимально необходимого уровня.
Низкая производительность в сельскохозяйственном секторе является первопричиной низких доходов сельского населения. Производительность труда в сельском хозяйстве в Казахстане ниже, чем в Украине и России и почти в 8-10 раз ниже, чем в Канаде или Австралии в том числе из-за плачевного состояния коммунальной, транспортной и производственной инфраструктуры на селе.
Многим сельским жителям недоступна питьевая вода из водопровода. Так, в то время как по Казахстану питьевая вода из водопровода доступна 82% городских жителей, то этот показатель для сельской местности составляет всего лишь 7,6%. Только 81,4% сельских населенных пунктов в стране обеспечены связью, что довольно низкий показатель для страны, стремящейся войти в 50 самых конкурентоспособных стран мира. Только 25.4% сельских населенных пунктов в стране обеспечены асфальтобетонными автомобильными дорогами. Плохое состояние транспортных коммуникаций на селе затрудняют доступ на рынки сбыта, особенно это важно для мелких сельских хозяйств. Неадекватное состояние производственной инфраструктуры, оборудования, большая часть которого (70%) была произведена до 1991 года и обновляется низкими темпами, сдерживает рост производительности в сельском хозяйстве и, следовательно, его доходы.
Бедность порождает бедность. Из этого порочного круга выйти удается немногим. Плохо образованным и больным людям - властителям нефтяных богатств - приходится предпринимать экстраординарные меры, чтобы их бедность не передалась по наследству.
Будучи наиболее емкой отраслью с точки зрения капитала и технологий, нефтяная промышленность создает немного рабочих мест, а квалификация, требуемая для такой работы, обычно не соответствует профилю безработных в странах-экспортерах нефти .
Поэтому существующие рабочие места чаще занимают иностранные наемные рабочие, и местные работники, прошедшие стажировку за рубежом. Таким образом, теряется смысл обучения на работе (learning by doing), что является критичным в экономическом развитии (а само по себе развитие происходит не за счет увеличения производительности). Работники перемещаются в сектора, обслуживающие нефть и попадают в сильную зависимость от этих доходов, попутно не развивая другие навыки.
По свидетельству обследования Агентства по статистике в августе 2006 года чаще остальных позиций респондентами указывались причины бедности, такие как «недостаточный уровень образования для получения подходящей работы» (21,2%). Здоровье бесценно - но и оно тает. За годы, следовавшие сразу после обретения Казахстаном независимости, средняя продолжительность жизни в Казахстане снизилась с 68.8 лет в 1990 году до 63.5 в 2005 году , в два раза возросла заболеваемость туберкулезом, заболеваемость ВИЧ/СПИД - в три раза, остается актуальной смертность среди новорожденных детей (более чем в два раза выше, чем в России).
На такое ужасающее положение в здравоохранении, помимо всего прочего, влияет состояние экологии. Разведка и добыча нефтяных месторождений несет серьезные экологические риски на каждом этапе. Сжигание газа в факелах, вредные отходы и разливы нефти уже послужили серьезным изменениям экосистем мира, например, в дельте реки Нигер и соответственному падению качества жизни населения. Для Казахстана определенную опасность представляет добыча нефти на морских месторождениях - здесь сложно осуществлять инспекции и контроль, а вред наносится уникальный.
Несомненно, спектр социальных проблем, связанных с воспроизводством человеческого капитала - широк. Несомненно и то, что эти проблемы давно известны в правительстве. Отчет International Crisis Group цитирует представителя международного финансового института, когда он говорит о бедности в Казахстане: «Действительно, расслоение между богатыми и бедными растет. Но с другой стороны, бедные не становятся беднее. Жизнь стала лучше для них» . Возможно, это объясняет сравнительно низкую общественную активность населения Казахстана, наслаждающегося капиталистическими бенефитами, в борьбе за свои социальные права. В то же время, вряд ли кто-то будет спорить, что для решения этих проблем нефтяные деньги гораздо нужнее, чем для финансирования сомнительных проектов правительственной программы диверсификации.
Построение эгалитарного общества
Для начала необходимо понимать государственную важность долгосрочного устойчивого развития, то есть, должна быть обозначена политическая воля пожертвовать статусом государства-рантье - такого, которое заинтересовано в получении доходов исключительно из добывающих отраслей и менее из других секторов экономики - и прекратить стратегии рентоискательства. Главное целью должно быть распределение нефтяного богатства общих ресурсов в материальное удлушение для всего населения.
Чтобы избежать проклятия природных ресурсов исследователь Терри Линн Карл рекомендует следующее: стабилизационные товарные фонды, которые могут сгладить неустойчивость цен; большая экономическая открытость и умелая валютная политика, чтобы смягчить голландскую болезнь; более эффективные инвестиции в человеческие ресурсы, особенно в образование и приобретение квалификации; большая прозрачность и новые налоговые стратегии.
Однако если мы согласились, что политический фактор - ключевой в болезни ресурсов, необходимо решать его в большей мере, политическими мерами.
Стабилизационный фонд в Казахстане уже есть. Появляются и попытки выделения его средств на различные бизнес-проекты. Между тем, в условиях слабого мониторинга и подотчетности, высока вероятность того, что нефтяной фонд может быть растрачен, тем самым, усугубив проблемы в нефтяной экономике (Дэвис, 2001).
Другим способом прогрессивного распределения является выплата дивидендов всему населению. Несмотря на обвинения в популизме, этот шаг может стабилизировать неравенство в доходах и предоставить начальный капитал (или первоначальный залог ввиду регулярности выплат) мелким предпринимателям . Более важно то, что выплата дивидендов воспитывает «культуру причастности» у граждан. Население напрямую вовлечено в процесс получения доходов от нефти и получает стимулы контролировать выплаты и защищать их. Часто возражают, что эта мера лишает государство средств, иначе потраченных на инфраструктуру, но если мы знаем, что государственное расходование опасно коррупцией и нам необходимо построить социально ответственное общество, выплата дивидендов может представлять лучший выход (Басби, 2004). Так, например, нефтяные дивиденды выплачиваются на Аляске, не обязательно бедном штате. В Казахстане, учитывая покрытие банковскими услугами (наличие банковских счетов), такая мера могла бы быть реализуема, увеличивая налогооблагаемую и диверсифицированную базу малого бизнеса.
Помимо этого существует опция налогооблагаемых дивидендов от нефтяных доходов. Этот шаг также нацелен на то, чтобы создать причастность населения к нефтяному сектору, с тем, чтобы оно требовало больше контроля от своего правительства. Кроме того, правительство в этом случае было бы обязано информировать своих сограждан и это бы послужило улучшению институтов (Сандбу, 2004).
Таким образом, в основе этих мер лежит убеждение то, что людям свойственно больше заботиться о тех деньгах, которые проходят через их руки, нежели о тех, которые они никогда не видели.
В целом, многие исследователи говорят о важности налоговой культуры. Правительства, живущие на нефтяной ренте, а не на налогах от всего населения, чувствуют себя менее ответственными, также население становится менее требовательным к правительствам из-за меньшей налоговой нагрузки. Такое положение вещей лишает стимулов к созданию отдельных от нефтяной отрасли налоговых систем, что еще больше усугубляет зависимость от нефти. Правящим кругам, которые контролируют государственную казну, нет необходимости облагать налогом собственный народ, что разрушает самую важную связь между налогообложением, представительством и подотчетностью государственного сектора. Зависимость от нефти действует как препятствие более продуктивной деятельности и ослабляет подотчетность, которая необходима для удовлетворения запросов и тщательного контроля со стороны налогоплательщиков (Карл, 2005). Также коррупция в нефтяной сфере возникает сравнительно легко, потому, что гражданам трудно проследить честность процедур перетекания нефтяных доходов в бюджет.
Однако все решения в сфере изменения институтов зависят от самих институтов. Правительство не может сменить само себя. Это и приводит к порочному кругу развития.
Возможно, политическая воля к изменениям появится со временем, с определенной регенерацией политического слоя.
Поэтому мы решили обратить внимание на опыт той же Норвегии. В последнем отчете OECD "Норвегия избежала обе ловушки" говорится о том, что эта страна представляет собой самый сильный пример просвещенной политики для ресурсных стран. Норвегия тратит нефтяные доходы совершенно другим образом - правительство использовало ценовые субсидии, трансферты, и защитные тарифы для поддержки тех индустрий, развитие которых нефтяного сектора ставило под угрозу. Были предприняты масштабные инвестиции в образование и ноухау, определенно важную роль отводили рынку труда.
В то же время другие экономисты утверждают, что опыт Норвегии сложно скопировать, потому что в истории этой страны было мало коррупции и других провалов политики. Тем не менее, многие норвежцы недовольны своим правительством. Несмотря на рост цен на нефть, существуют проблемы в инфраструктуре, здравоохранении, наконец, цены на бензин в стране - одни из самых высоких в мире. Эффект того, что исследователи называют "неудовлетворением завышенных ожиданий", сказался на успехе популистской партии, Fremskrittspartiet. Эта партия в частности выступила за переименование Нефтяного фонда в Правительственный Пенсионный фонд, не для того, чтобы финансировать пенсии, но для того, чтобы создать трудности правительству в расходовании теперь «пенсионных денег», а не "нефтяных».
Также совсем необязательно высокомерно относиться к опыту африканских стран. Известно, что алмазная Ботсвана считается успешной моделью управления природными богатствами. А Нигерия согласилась принять в законодательстве поправку о прозрачности доходов. В 2006 году в Нигерии был проведен аудит нефтяных ресурсов и опубликованы значительные нарушения.
Для Казахстана любой опыт бесценен, ведь мы привыкли жить по сценарию высоких цен, что очень рискованно. Даже если цены на нефть останутся высокими, нефть в Казахстане рано или поздно кончится и нам надо научиться жить без нефти.
Правительству же не следуют относиться к требованиям демократии и прозрачности так настороженно, называя это популизмом. Настоящий популизм может возникнуть тогда, когда ухудшится социальное положение и кровавые лозунги станут источником социальных конфликтов. Широко известен пример Нигерии, где военный режим генерала Абача использовал нефтяные доходы для укрепления собственной авторитарной власти в 1990е годы. Падение режима в 1998 не прекратило конфликты, а наоборот усилило их - в дельте реки Нигер происходят частые вооруженные конфликты с вновь сформированными боевыми отрядами.
В целом, у общества существует предвзятое отношения к борьбе с коррупцией, которое оно считает вполне устоявшимся явлением. Профессор Пол Колльер рекомендует нефтяным странам подписать своеобразный международный устав о том, чтобы страны добровольно принимали принципы прозрачности в нефтедобывающих отраслях и соглашались на общественный аудит своих доходов. Это перекликается с известной Инициативой прозрачности деятельности добывающих отраслей Тони Блэра, но из-за того, что нефть стало объектом недвусмысленных геополитических игр, просвещенное население (особенно бывшего Советского Союза) недостаточно поддерживает западные НПО в этой вполне справедливой инициативе.
Современные исследователи обнаружили, что сравнительно многие страны мира смогли осуществить переход из класса с низким доходом в средний класс, но прорыв в разряд развитых стран с высоким уровнем дохода удавался лишь единицам - т.н. «ловушка среднего дохода». Объяснением этому факту может служить, то, что на этом этапе необходимы так называемые реформы второго поколения, которые невероятно сложны для стран, где отсутствует эффективный государственный сектор. Один из способов достижения этого - улучшение инвестиционного климата, сокращение коррупции и бюрократии, политические реформы, структурная модернизация. Потому программа реформ для Казахстана еще выглядит внушительно, ведь ему необходимо вырваться в высший мировой эшелон, как это артикулируется их амбициозными лидерами. Только необходимо больше внимания уделять человеку. Ведь это он должен управлять ресурсами, а не ресурсы человеком.
Институт Экономических Стратегий - Центральная Азия (ИНЭС-ЦА)